PPP公共私营合作模式在我国城市公共交通行业的应用研究

殷艳红，骆琳娜，包哲宁

(1.浙江省宁波市宁波大学海运学院;2.国家道路交通管理工程技术研究中心宁波大学分中心;3.现代城市交通技术江苏高校协同创新中心)

PPP公共私营合作模式在我国城市公共交通行业的应用研究

殷艳红1，2，3，骆琳娜1，包哲宁1

(1.浙江省宁波市宁波大学海运学院;2.国家道路交通管理工程技术研究中心宁波大学分中心;3.现代城市交通技术江苏高校协同创新中心)

从我国公共交通的现状出发，分析国内外PPP项目的应用经验，针对于我国城市公共交通的特点，分析PPP在我国公交行业应用的可行性，并对并对其以后的发展前景提出一些战略性建议。

公共私营合作模式;城市公共交通;PPP

0 前言

随着我国城镇化发展的加速，对于交通基础设施的需求大增，单靠政府资金已不能满足交通基础设施建设及运营的需求，如何吸收闲置的民间资本，将其运用到基础设施的建设中成为亟需解决的问题。随着融资进程的进展，政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。在现有的公私融资模式中，BOT(build－operate－transfer，建设－经营－转让)是目前较成熟的模式，被广泛应用在吸收民间资本进行公共基础设施的建设，但是该模式有一定的缺陷，比如参与项目融资的公共机构和民营企业之间形成的几乎是一种等级结构，相互之间缺乏有效的协调，另外，各参与方都有自己的利益目标，而且过分着重短期利益，以牺牲其他参与方的利益来获取自身的单方利益最优，从而不利于社会总收益最大化。PPP(Public—Private—Partnership)模式很好的弥补了这些缺陷，它是建立在公共部门和民营部门交流和合作的基础上形成的一个新的项目组织机构设置提的模型，不仅解决了项目的全部资金风险由民营部门承担的融资困难，还有利于公私部门形成长期互利的目标，在城市公共交通建设中PPP的应用不仅能吸收社会资本、分散风险，还能推动大众出行的普及，减少能源的消耗等等。

根据2014年7月浙江省发改委、财政厅印发的《关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见》，明确将严格规范BT等融资模式，同时积极鼓励运用PPP(公共私营合作制)模式，加快公用基础设施等政府性投资项目建设。目前，我国的一些公共交通的基础建设已经完成，在后期的运营中融入民间资本，利用竞争机制来提高公共交通的服务质量，探索和发展适合我国公共交通的PPP模式的研究还比较少。因此，本文从公共私营合作的概念和模式出发，分析国内外各种PPP模式的应用，基于我国城市公共交通运营的现状，为PPP在我国城市公交运营中的应用及其发展提出建议。

1 PPP模式

1.1 PPP的起源和发展

早在400多年前英国就已经有私人供水的历史，后来被国有化，之后的20世纪的80年代又民营化，英国是PPP的促进和倡导者。PPP模式公私合作制的缩写，指的是公共部门与私人部门通过签订正式的协议，为提供公共产品或服务而建立起来的一种长期合作的关系，在这种关系下，公共部门和私人部门发挥各自的优势来提供产品和服务，共通过分担风险、分享收益。广义的包含服务外包、管理外包、租赁、特许经营、剥离等方式。狭义的有BOT(建设—运营—－转让)、TOT(转让—运营—转让)、DBFO(设计—建造—投资—经营)等模式。PPP私人部门进行一件事务的内在的动力是获取利益，如果没有利润私营部门便不会愿意帮助政府部门做事，而该利润的来源一是政府直接给予的，另一途径就是民营部门向用户收取的，用户对于所提供的服务满意才会愿意付费。

1.2 PPP涉及的要素

PPP指的是Public—Private—Partnership，是公司合营的缩写，主要包括以下四种要素:

(1)参与者(participants)

PPP中的public指的是公共部门可以是中央或者地方政府以及国有企业和政府的代理机构，private指的是民营企业、国有企业或者外商投资的企业，我国仍处于向市场经济的转型中，所以国有企业在未来的一段时间内仍是PPP的主角。

(2)合同(contract)

在合同中确定双方必须遵守的规则，双方在合作中秉承着信任、价值分享、对目标的共同的理解，这些使得PPP模式区别于别的公私之间的合作关系，这里只是一种契约关系。

(3)分享(share)

PPP模式中的分享包括责任和风险以及利益的共享。公私合营是一种合作形式，参与方共同承担着责任，政府负责知道和监督，私人部门负责建设或者运营，虽然在某些部分两者的责任是分开的，但是与整个项目而言，是参与方共同承担着责任。风险也是如此，项目的盈利情况以及其他风险都是参与方共同承担的。

(4)合作(partnership)

合作一定是持久的和相关的。在PPP模式中的合作意味和对于行为的后果和责任的共同的承担。合作的核心是权力、责任、义务、风险和利益的分享和分担。各种资源在公共部门和私营部门之间流转，产生增值的部分。比如，一个政府部门常年向一家公司采购相应的物品，这是持久的交易，但是不能构成PPP模式里所说的合作。

2 PPP模式在国内外的应用及其效果分析

PPP模式有广义狭义之分。狭义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而广义的的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。BOT、TOT是目前应用最广泛的两种模式，发展也相对成熟。

2.1 BOT模式及应用

BOT是项目融资的一种形式，是Transfer－Operate－Transfer(建设——运营——移交)的缩写。整个BOT过程包括一个发起者(私营部门)从委托人(政府)手中获得特许权，随之组成项目公司，着手从事项目的融资、建设和经营。在特许经营期内，发起者获得利润，用于投资的回收和获取收益。特许期结束后，政府部门无偿收回项目。目前该种模式已经基本运用成熟

(1)澳大利亚是将BOT模式较多运用于基础交通建设的国家之一。最具代表性的应用是横穿悉尼港的悉尼港隧道项目，总投资为5.5亿美元，悉尼港隧道公司有30年的特许经营期。另外的交通项目的应用还有墨尔本城市连线和东部公路等等。

(2)泰国是在80年代开始引进BOT项目的，曼谷的一段高速铁路是成功的案例。其中的一个项目由于公司部门在收费上不能达成一致导致项目失败，而且泰国在对于投资过程中的各种风险没有进行明确的规定。

(3)香港形成的“地铁+物业”的模式。早20世纪60年代，香港的红磡海底隧道项目的建设便应用了PPP模式中的BOT模式，它的建成极大地改善了车辆的流动性。在都市快轨交通方面，PPP模式也体现出它的作用，香港铁路有限公司在21世纪初便积极的参与国际和国内的地铁项目的建设，比如北京地铁4号线和上海地铁9号线以及杭州地铁1号线等等。

虽然BOT模式可以缓解政府的财政压力，可是它的不足之处也很明显。比如，前期工作的滞后，它涉及项目的建设因此会造成产权、股权转让之间的纠纷。

2.2 TOT模式及应用

TOT是英文Transfer－Operate－Transfer的缩写，即移交——经营——移交。政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权有偿转让给私人部门，由其进行运营管理获得收益，在合约期满之后，私营部门再将该项目交还政府部门或原企业。

(1)瑞典是1988年开始在铁路业务上试验TOT模式的，将支线客运业务以及相应的补贴交给政府，由政府选择特许的经营者。经营者只需在中标后一次性支付政府部门一定的资金，之后为了保护自身的利益，经营者加强管理，提高效率。

(2)我国实现公路经营权转让的最大项目是成渝高速公路重庆段的经营权转让。该段路长114.2 km，94年10月18日建成通车"受让人是香港益兴股份有限公司。该公司购买了全部公路评估资产的49%，在签字后50 d内分期将大约12.5亿元人民币付给重庆市政府，经营权转让期限为25年，5年内的净收入按中外双方投入资金比例分配。期满后，将公路经营权返还重庆市政府，并保证公路不低于当前的质量水平。在这个项目中重庆市政府从中快速得到一大笔资金投入另一条高等级公路建设，而港商从中获得了较高的资金回报率，实现了互赢。根据冯宁宁的《TOT模式在我国铁路项目融资中的应用铁道经济研究》的资料，截止到98年底，我国公路发生收费权有偿转让的项目情况如表1所示:

表1 我国公路收费权有偿转让项目所占比例

TOT项目的优点在于项目只涉及经营权的转让，不涉及前期的建设股权等转让，避免了一些资金的纠纷，并且它积极盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值"符合当前我国国有资产改革的大方向。

3 我国城市公共交通运营情况

我国的公共交通相比国外许多国家起步较晚，结构方式也较为单一。目前，我国城市公共交通系统中，公共汽车、电车占主体，承担了城市80%以上的客运量。有些经济较为发达的城市的轨道交通筹建速度在明显加快，但是耗资的巨大，政府的财政压力的增加使得在总体上仍是发展缓慢。我国还需要一个相当漫长的过程才能形成以大众运量轨道交通为主的综合运输体系。就我国目前的经济情况，大城市的交通客运量还是以地面常规公共交通为主要运输方式。

3.1 我国城市公共交通运营现状

3.1.1 运营主体

在我国，公共交通的运营主体是相关的交通运输公司承担，直接隶属于政府，政府对其实行直接的管理。只有极少数的城市尝试和实行了公共交通的民营化，政府将公交的运营权进行特许外包。

3.1.2 运营现状

(1)运营车辆:在我国1 000人的公交车拥有数为0.6，首都北京的公交车拥有率为2 800人/辆，与国外相去甚远。在国外，公交车辆的拥有率一般为1 000人/辆。

(2)输送乘客数:据统计，我国的公交车平均运送乘客为600 000人/年，上海可达900 000人/年，而国外却不足400 000人。而在运行高峰期，国内的公交车上乘客密度为12人/m2，国外只有3人/m2。2006年随着轨道交通建设规模的扩大以及各大城市地铁线路的开通，轨道交通客运量也有了较大增长，达到181 599万人次，增长超过10%。公共汽车所完成的客运比例已经从1997年的90.05%上升到了2006年的96.10%。

(3)营运里程:目前我国的公共交通还是以公共汽车为主。全国600多个城市轨道交通运营路线总计只有440 km，仅相当于英国伦敦一个城市的规模。我国出行的分担率不足10%，特大城市也仅有20%左右，而欧洲，日本，南美等大城市的则有40%～60%。

(4)公交基础建设投资:2004年年全国城市公共交通固定资产投资328.5亿元，占城市建设固定资产投资的6.9%，而同期道路桥梁投资占44.7%。在城市公共交通固定资产投资中，超大城市262.6亿元，占80%，大城市12.3亿元，占3.7%，总体上呈现投资不足。2006年调查的117个城市中，66个城市在公交场站建设以及车辆、设施装备和配置更新方面得不到政府资金和政策支持，占56.4%。2007年城市公共交通业固定资产投资总额达到1081.7亿元，同比2006年增长281.0亿元，由此可见我国正在不断加大城市公交投资的力度。

3.2 运营效果

(1)服务质量:公交服务水平低、差。主要表现为:速度慢，乘车换乘不方便，路线不合理，密度低，甚至有些地方存在公交盲区。虽然近十几年我国大城市道路面积有了大幅度提高，但仍远远落后于交通量的增长速度。另外，公共交通低水准的服务质量常成为乘客投诉与媒体曝光的对象，表现为乘坐公交车耗时太长、舒适性差、安全事故多、公交乘务人员服务质量差，居民对城市交通服务的不满意度高达70%。

(2)盈利能力:我国城市公共交通的投资及运营补贴均由城市政府独自负担，在投资上没有固定的渠道和资金来源，中央政府及省政府在城市公共交通上没有资金投人。政府只能根据每年的财政状况对公共交通的发展建设进行一定的财政补贴。1999年，全行业在财政补贴24.5亿元之

U415.1

C

1008－3383(2015)10－0199－03

2015－01－28

殷艳红(1981－)，女，讲师，研究方向:交通运输规划与管理。

本论文受到国家自然基金基于居民生活质量与能耗估算的城市空间结构评价及优化研究(41301171)、教育部留学回国人员科研启动基金及浙江省大学生科技创新活动(新苗人才计划宁波大学2014R405062)的资助。