中性政府与国家政治精英的选拔

姚洋

抛开人文价值不论，作为一种政治治理方式，民主制度主要做两件事情：一是选拔和激励官员；二是加总公民的偏好。为了达到这两个目的，西方社会已经发展出非常精巧的政治制度，其中又以三权分立为最重要组成部分。然而，万变不离其宗，民主制度的核心仍然是选举，这也是为什么跨国研究中（如红得发紫的阿西莫格鲁和罗宾逊的研究）一般是以是否实行选举作为判断一个国家是不是民主国家的标准的原因。选举是民主制度下选拔官员的唯一合法机制，在多数情况下，得票最多的候选人当选。官员当选之后，对他的最大激励来自于下次的连任；换言之，选举也是提供官员激励的最重要机制。相比之下，民主制度下公民偏好的加总要复杂得多。选举当然仍然是一个重要机制，它可以推选出多数公民认为合意的领导人，但是，它不是唯一的机制，开放的媒体、公民社会团体的行动和呼声都起到了传递公民偏好的作用。

总体而言，选举在西方社会发挥了正常作用，这当然和这些社会长期的积累分不开。如果从光荣革命算起，西方社会实践民主制度已经三百三十多年，民主政治及其相应的辅助制度业已形成一种文化，浸淫在社会的每一个角落和每一个个体之中。这种文化的不俗之处在于，选举和其他政治和社会目标之间达成了一个精巧的平衡，人们尊重选举的结果，但是，他们选择领导人的时候，并不总是把个人得失放在首要位置，而是关心比自身利益更大的目标。在这种情况下，选举可以产生那些勇于担当的真正领袖，如罗斯福、丘吉尔和肯尼迪。然而，这种文化在最近开始出现了裂痕，最显著的标志是民粹主义和极端主义的盛行。在过去，西方民主社会的威胁来自外部：起先是纳粹，后来是苏联阵营；现在，威胁来自内部。金融危机之后，西方社会发生大分裂，工薪阶层和极少数富人对立，普通人和跨国公司对立，保守派和自由派对立。在欧洲，大分裂的后果是民粹主义泛滥。面对南欧的坠落，每个人都知道，解决问题的唯一出路是全社会一起忍受短期内福利和收入下降的痛苦，以增强经济的竞争力；然而，在民粹主义大潮之下，没有一个欧洲领导人敢于挑明这个问题，更不用说实施真正意义上的紧缩政策了。在美国，共和党越来越走向极端主义，而以奥巴马为首的民主党也采取不妥协的策略，在失业率居高不下的情况下，不去考虑如何提升经济活力，而是把重点放在医疗改革上，结果是得罪了广大的中产阶级，激化了社会矛盾。西方民主的敌人不再是独裁体制的挑战，而是来自其内部的民粹主义和极端主义。在政治治理层面上，西方社会就出现了缺乏领袖的局面。

选拔体制：以党治代替民主制度

在这种情况下，中国的选拔体制就具有了特别的意义。中国的官员不是通过全体公民一人一票产生的，而是主要靠上级组织部门的选拔产生。一个人如果想在党政系统中升迁，就必须从基层官员做起，经过多次的选拔才可能最终脱颖而出。官员之间不得不进行一轮接一轮的竞标赛，只有那些每次都幸运地排在前几位的人才可能得到晋升。这套制度替代了民主制度选拔和激励官员的功能。

中国存在两套宪法架构，一套是法律文本意义上的，一套是现实意义上的。在文本意义上，党的领导只体现在《宪法》的引言中；在现实意义上，党在我国国家治理结构中处于枢纽地位，其作用包括两个方面：一是制定国家的大政方针；二是选拔干部。后者是对民主制度选拔和激励官员功能的替代。所有人类文明都面临官员的选拔或任命问题，在二千多年前的轴心时代，四大文明就已经把所有的选拔或任命机制都试验了一遍。欧洲进入现代社会之后，选择民主制度作为唯一的机制，有其必然性。工业革命导致人口的大分化，阶级矛盾空前激烈，工人运动此起彼伏，马克思主义的阶级斗争论由此产生。但是，资本主义并没有像马克思预言的那样走向灭亡，其中最重要的原因是卡尔·波兰尼所谓的“双向运动”，即资本主义对社会纤维的摧毁和人们对保护社会的要求同时发生，按照波兰尼的说法，后者不仅保存了社会，而且保护了市场。用我们更加熟悉的语言来说，资本主义之所以能够存在下来，是因为阶级矛盾得到不断地调和。西方的民主制度，是在阶级斗争和阶级调和的过程中缓慢地发展起来的，是西方历史发展的结果。目前，中国以党代替民主制度的选拔机制，也是历史发展的结果。中国共产党能够取得政权，和它严密的组织有很大关系；建国之后，这个传统得到保持，党的组织深入到社会的各个层面，全国的各个角落。在计划经济时代，由于党过分地强调其意识形态特征，党的全覆盖导致了中国社会的过度政治化。改革开放之后，党的意识形态色彩逐步褪去；一般认为，到2002年将“三个代表”写入党章之后，党完成了从革命党向全民党的转变。事实上，“三个代表”还包含比这个转变更为重要的转变，这就是，党不再是由一群具有相同政治主张的个人构成的政治组织，而是一种制度，是我国国家治理架构中不可分割的部分。汪晖将这一过程看作是“去政治化”的过程，并对它的不良后果进行了分析。但是，在中国的历史环境下，这种去政治化更多的是一种进步；而且，从国家治理的角度来看，它让党的职能显性化，为党在宪法架构下发挥作用打开了大门。

如果意识到党不再是西方意义上的政党，而是国家治理架构的一部分，我们也就不会再去质疑为什么党的地位不可被其他政治势力所挑战。西方的学者往往没有理解这一点，这是他们误解中国政治架构的主要原因。在这方面，中国学者是有责任的。多数党建学者无法突破所谓的正统学说，其话语无法被国际学者所理解，更不用说去说服他们了。政治学者中的多数则专注于引进西方话语体系，骨子里仍然是“言必称希腊”的傲慢。中国学者的责任是用国际社会能够听懂的语言，把中国的事情说清楚。在政治体制方面，这首先需要我们把现有的体制作为可以研究的对象来对待；或者，套用科学哲学的语言，是把它作为可以被证伪的东西来研究。这就要求我们采取实证主义的态度，研究党是如何实现国家治理的，并对其效果进行客观的评估。在这方面，选拔体制为我们提供了一个很好的案例。

中性政府与财政分权：

选拔体制的政治基础

中国选拔体制建立在两个政治基础之上，一个是中性的中央政府，另一个是财政分权。发展中国家的普遍情况是，政府要么被少数强势集团所控制，要么被民粹主义所裹挟，要么是两者的混合。在这种情况下，政府要么为少数人服务，要么陷入不可治理的境地。发展中国家的民主往往无法工作，原因概在于此。一个中性政府是一个不属于任何利益集团、也不为任何利益集团服务的政府。“中性”一词往往被人误解为政府没有自己的利益，这是不对的。一个中性政府——或者更确切地，它的主要官员——当然有自己的个人追求，它的中性只是相对于社会而言的。在英文里，“中性”一词被翻译成“disinterested”，它的意思可以用下面的例子来说明。一位画家经常到北大校园里作画，一位教授看见了，从画家手中买了一幅，很喜欢，因为画中的景物是他天天路过看见的。其实，这幅画的技法并不是一流的，教授之所以喜欢它，很大程度上是因为画中的景物是他所熟知的。在这个意义上，相对于这幅画，教授就不是disinterested，因为他把自己的感情注入了画中。如果把这幅画摆在一个非北大人面前，他会从纯粹审美的角度来欣赏它，从而发现它的不完美。这个非北大人就是 disinterested，因为他和这幅画中的景物没有个人联系。一个中性政府就是这个例子里的非北大人，而那幅画就是社会。和一个有偏的政府相比，中性政府少了很多政治羁绊，不用为政治利益的平衡而瞻前顾后，因此更可能把精力放在长期经济增长上面。endprint

中国政府在过去三十多年里基本上扮演了一个中性政府的角色。这里说“基本上”，是因为在某个时期、某个局部，我们总是能发现政府是有偏的——改革初期偏向农民和经济特区，在90年代国企改革中又让工人阶级承担了绝大多数的改革成本，等等。但长期而言，政府基本上走了一条中间道路。一个中性政府不仅有利于经济增长，还能为选拔体制提供坚实的基础。试想，如果中央政府是少数人的政府，或者完全被民粹主义所裹挟，它还可能实施官员的选拔吗？要让选拔成为一种制度，它必须具备两个条件：一是开放性；二是一致性。开放性意味着政府职位向所有阶层开放，没有它，选拔无从谈起。一致性要求选拔的标准是放之四海而皆准的，否则，官员之间就失去了可比性，选拔就不能持续。一个有偏的政府显然不可能保证这两个条件。一个中性政府不预先设定自己对于社会阶层的偏好，因此并不介意被提拔的官员出自哪个阶层；又因为不受政治势力的干扰，其政策、包括官员的选拔标准也就更可能具有内在的逻辑。

财政分权的作用是为官员之间的锦标赛提供竞赛场地，并把比赛引导到经济增长的方向上来。如果财政上实行中央集权，地方官员就失去了发挥自主作用的余地，在没有自下而上的民主监督的情况下，他们就会一致脑门朝上，唯上级指令是从，官员之间的竞争就会完全变成寻租争利的过程。

钱颖一和许成钢是较早研究中国财政分权的学者，他们提出的“保护市场的财政联邦主义”观点为许多人所接受。许成钢注意到，中国的财政分权植根于中国的历史传统之中，是威权体制解决国家治理问题的一个办法，因此，他把中国的体制称为“地方分权的威权体制”。辛亥革命之后，中华民国继承了帝制下的单一制体制，这一体制在中华人民共和国建立之后得到加强。但是，和帝制一样，共和国体制下的中国也面临一个棘手的问题，即如何平衡中央和地方的关系；在现代化的进程中，这个问题变得更加突出。在第一个五年计划中，为了集中财力，中央高度集权，打击了地方的积极性。“大跃进”过程中，为响应毛泽东的号召，中国实行全面分权，但“大跃进”的失败让中央集权再次成为主流。此后的十几年间，分权和集权形成拉锯，但“文革”开始之后，分权成为主流。“文革”结束之后，分权以“分灶吃饭”的形式固定下来，整个80年代形成了中央和各省之间形形色色财政包干合同的奇观。这是中国最分权的时期，地方积极性空前高涨，但中央财政日益空虚，至1994年实施“分税制”改革前夕，中央占预算内财政的份额下降到20%以下。“分税制”改革扭转了这一趋势，从90年代末开始，中央和地方的预算内收入基本保持了各占一半的态势。然而，地方预算内支出占全部政府预算内支出的比例一路上升，最近一些年接近了85%，地方政府支出超出收入部分，全靠中央政府的转移支付弥补。这促使许多人认为，中央的收入比例太高，中国应该再次分权；更有一些人认为，地方支出比例远高于地方收入比例是地方政府大搞土地财政和大量举债的主要原因。第二种观点如果不是完全错误的话，也是对地方收入和支出的误解，它混淆了预算内收入（支出）和预算外收入（支出）。我们说地方政府的支出占全部政府支出的85%，是指预算内收入，地方政府支出超出收入的部分，即全部政府预算内支出的35%，完全是由中央政府的转移支出弥补的，这部分支出占中央政府收入的70%。地方政府的预算外收入接近预算内收入，它们的使用不受中央政府约束，也没有像样的统计告诉我们它们都花到哪里去了。由此可以看到，我国现行的财政体制仍然是非常分权的；事实上，它是世界上最分权的体制。作为对比，美国联邦政府的收入和各州的收入总和基本相当，但是，美国各级政府没有预算外收入，这意味着，美国地方政府的收入能力远低于中国的地方政府。另外，美国联邦政府对各州的转移支出较少，多数收入是联邦政府自己花出去了，这样，从支出方面来看，中国的财政分权也远甚于美国。

那么，一个问题是：既然地方政府支出占全部预算内支出的85%，我们为什么不能要求地方政府的收入也占全部预算内收入的85%呢？中央政府把钱先收上来，然后再发下去，岂不是徒增麻烦吗？这其中的原因，和中央的控制力有关。就目前而言，中央控制地方的方式有两个：一是财政转移，二是干部任命。两者是相辅相成的关系。干部任命是中央控制地方的核心手段，也是选拔体制的主要表现方式，但这需要一个具有一定财力的中央政府的支持，否则地方官员就可能因为财大气粗而抗拒中央的调遣。中央和地方的关系，是困扰中国这样一个大一统的大国几千年的问题，在单一制不可改变的前提下，目前这种“政治集权 + 财政收入相对集权 + 财政支出分权”的模式是经过多年摸索形成的解决这个问题的一个比较有效的办法。

选拔体制的发展前景

如前所述，中国的选拔体制代替了民主制度下选拔和监督官员的作用，那么，其效果如何呢？它是否能够选拔出优秀的人才呢？从报纸杂志披露的情况来看，买官鬻官的现象是比较普遍的；口耳相传的消息也告诉我们，关系是决定一个官员能否得到升迁的关键因素。但是，优秀的官员仍然可能得到提拔，原因有二：第一，一个中性的中央政府希望提拔有能力的官员，因为它自身十分关注国家的发展前景，需要有能力的官员来管理经济和社会；第二，如果每个下级官员都到上级那里送礼、跑关系，那么，每个人就或多或少地回到同一起点上。在短期内，那些能够出很高价格的人可能更容易胜出，但在长期，这只会起到抬高价格的作用。

尽管衡量官员的能力是一个棘手的问题，但一个官员发展经济的能力是比较容易衡量的，而且，在目前情况下，这也是上级政府最看重的能力。虽然“唯GDP论”受到官方和大众媒体的一致批判，但在实践中，GDP仍然是政府追求的主要目标。比如，中央政府本来给2014年设定的增长目标是7%，但这是打了余量的，实际的目标可能是7.5%，所以，当上半年增长速度低于7.5%之后，李克强总理明确表示要力保全年实现7.5%的增长率。地方政府追求GDP，一个直接动机是增加税收，另外，这也是多任务下的必然选择。学过博弈论的人都知道，当一个代理人面临多个代理任务的时候，总是会把更多的精力放到最容易度量的任务上。一个地方主官面临上级交代的许多任务，但是，没有一个任务——除了那些一票否决的任务，如过去的计划生育、现在的重大环境和生产事故——能够像GDP那样精确度量，所以，他关注GDP增长是理所当然的，上级即使把提拔标准搞得无比精巧也是枉然。endprint

以发展经济来度量官员的能力，经济学家发现，能力更高的官员更可能得到提拔。李洪彬和周黎安于2005年发表在《公共经济学杂志》上的文章，是这方面开先河的工作。他们以省级领导人为研究对象，发现他们的升迁概率和他们领导的省的经济增长率具有较高的相关性。这篇文章发表之后在学术界引起很大的反响，一些学者的研究得到了类似的结论，但是，另一些学者、特别是政治学者也提出了挑战，认为政治关联才是官员升迁的决定性因素。然而，如何度量政治关联是一个棘手的问题。派系是一个自然的选择，但是，如何定义派系却是一个更困难的事情。在同一时间、同一单位工作过也可以作为政治关联的度量工具，目前披露的周永康案似乎也证实了这一点。然而，即使发现这样定义的政治关联对一个官员的升迁起作用，我们也不能排除竞争性假说，即官员的能力也起作用，因为，一个上级领导在不同的时间、不同的工作单位和许许多多的下级共事过，为什么只有其中的某些下级最后得到提拔？难道不是因为他们比其他人更有能力吗？

李洪彬和周黎安的研究的真正缺点可能在于两个方面。第一，他们使用的省级领导人样本。省级领导人的升迁具有很强的规律性，即升迁都发生在沿海发达省市，事实上，如果把进入中央政治局也算作升迁的话，沿海发达省市书记的升迁概率几乎是百分之百。李洪彬和周黎安所使用的样本只包括2005年之前的年份，而在这段时间里，沿海省市的增长速度高于其他省份。金融危机之后，内陆省份的增长速度高于沿海省市，如果把这些年份加入到样本当中，李洪彬和周黎安的结论恐怕就不成立了；第二，用一个地方的增长率直接代表地方主官的能力也是不合适的。高能力的官员可以提高经济增长率，但是，高增长率不一定就是官员作用的结果，其他许多因素——包括地区本身的特征和不可预见的冲击——都可能导致增长率的变化。控制地区和时间固定效应，以及进行官员间的相对比较都可以在一定程度上处理这个问题，但是，它们不可能控制那些不可预见的冲击。比如，由于战略考虑，一个大企业决定在一个省投资，可以显著地提高这个省的经济增长率，但这和这个省主要官员的能力没有关系。比如，富士康投资河南，开工当年就让河南的出口翻了一番，但富士康的投资可能完全是因为它在全国的战略布局调整。

我的博士生张牧扬在博士学习期间收集了1994～2010年25个省地级市的市长和书记的信息，利用这个数据集，我们发表在2013年第1期《经济研究》上的文章估计了市级领导人发展地方经济的能力，并考察了这个能力对他们升迁机会的影响。我们的一个创新是利用领导人的调动构造了一个连通样本，从而得以用劳动经济学里雇员--雇主匹配数据的方法估计领导人的相对能力。我们发现，市级领导人之间存在显著的能力差异，而且，他们的能力对他们的升迁具有显著的解释能力——样本中最高能力的领导人比最低能力的领导人的升迁概率高30多个百分点。我们和国家发展研究院的一位青年教师的另外一个项目考察了能力和激励之间的关系。政治学里的一个经典问题是：对于民主制度而言，是选择有能力的领导人更重要、还是给予他们正确的激励更重要？利用我们前一篇文章的方法，我们可以获得市级领导人的能力，同时，利用选拔制度中严格的年龄限制（56岁以上的地级市官员不能升任省级领导）和党代会周期，我们可以度量市级领导人面临的激励。我们的初步结果显示，能力和激励对于市级领导人发展地方经济的动力都是重要的，但是，能力越高，激励越不重要。选拔体制能够提拔能力更高的官员，在一定程度降低了对激励的要求，从而在一定程度上也避免了激励可能产生的负面作用。

总之，尽管政治关联乃至卖官鬻官都可能是决定一个官员是否能够得到升迁的因素，但不能因此而否定个人能力在决定官员升迁中的作用。必须意识到的是，政治关联在任何国家、任何政体都是起作用的；即使是在一个像美国这样的民主国家，也会出现政治的家族化倾向——如果希拉里·克林顿赢得2016年的总统大选，则从1988年到2020年的22年间，美国的总统排名将是：布什、克林顿、布什、奥巴马、克林顿。事实上，中国的情形可能比其他发展中国家要好得多。在其他发展中国家，由于没有经过社会革命的洗礼，旧的社会结构得以保存，因此很难避免政治的家族化。20世纪的中国革命虽然残酷，学者们也可以继续去争论革命的必要性，但是，有一点是没有人会否认的，即革命比较彻底地打破了中国旧的社会结构。尽管这些破坏的结果未必都是好的，但是，由此造就的社会平等却为改革开放之后的经济增长奠定了强有力的社会基础，特别的，它让中央政府不用忌惮强势集团的挑战，从而更可能成为一个中性政府。

另一方面，本届中央政府开始强力惩治腐败，买官鬻官现象可能会较少。腐败是社会的毒瘤，根除腐败能够保证社会的健康。然而，中国经验给学者们提出的挑战是：既然官员的腐败如此普遍、如此猖狂，为什么中国还能够保持如此高的经济增长速度？原因可能很多，但其中之一可能和选拔体制有关。选拔体制可能没有起到监督官员的作用，因而才有这么多的腐败，但是，它能够把有能力的人提拔到关键性的领导岗位上，让他们在腐败的同时也为社会做有益的事情。一个例子是刘志军。他是最腐败的官员之一，但是，中国高铁能够发展到今天的模样，和他在铁道部的领导分不开。腐败是发展中国家的顽疾，发展中国家要想取得经济进步，可能就要学会带病成长，中国的选拔制度为此提供了一个可能的方式。

结 语

中国的选拔体制是对中国几千年贤能体制的继承。从隋代开始，科举就成为选拔官员的方式，选贤任能是这个制度的核心价值。当代的选拔体制在“选贤”方面做得不好，但在“任能”方面却做得比较好。尽管这个体制存在许多问题，但是，在民主制度陷入民粹主义泥潭之际，它为民主制度提供的启示就显得尤为重要。肯尼迪在就职演讲里敢于对美国人说：“不要问你的国家能为你做什么，要问你能为你的国家做什么。”今天，哪个西方国家领导人敢说这样的话？卢森堡前首相容克的话准确地描述了西方国家领导人的心情：“我们都知道该做什么，但是，一旦我们做了，我们就不知道下次该如何当选。”发达国家的领导人如此惧怕民众，一方面展现了民主的成就，另一方面也显示了民主的不幸：在一个发达的民主社会里，当选与否可能和一个候选人的个人成就没有多大关系，而更多的是和他代表什么有关，这样，领导人完全沦为“民意”的代表，而丧失了采取主动行动的能力。奥巴马因为“改变”的口号当选美国总统，本来有机会成为富兰克林·罗斯福一样的总统，但现在看来要成为二战以来美国最差的总统了。尽管其中的原因很多，但奥巴马有限的个人能力可能要负大部分责任。相比之下，中国的高级官员具有丰富的从基层到高层的管理阅历，这有利于提高他们的自信心，敢于做出不那么民粹的决策。比如，大家都说中国政府的财政收入过高，中国社科院计算的宽口径政府收入——包括预算内和预算外收入以及社保收入——已经超过GDP的40%，但是，没有多少人关心政府支出。真实情况是，政府预算内收入的40%是用于投资的（预算外收入的支出没有统计，但就土地收入而言，大部分恐怕也用于基础设施投资了），如此高的储蓄率，国际上罕见。另一方面，就社保支出占GDP的比重而言，中国已经排在世界第60位，超出我国人均收入世界排名30位。从这里可以看到，中国政府既能够和民粹主义诉求保持距离（敢于把大把的钱用于投资），也没有忘记改善民众的福利（从2006年之后大幅度提高社保支出）。

在结束本文的时候，我想再强调一次，选拔体制不是一个完美体制，也不太可能成为中国的终极体制，但是，它的精髓可以给民主制度的改造和再设计提供有益的指导。也许，读者读了下面两位印度裔学者对中国和印度政府的对比后就更能体会上述判断的意义：

值得记住的是，中国和印度在经济表现方面的差异不在于这两个国家拥抱市场的程度，因为它们都已经这样做了；毋宁说，差异来自于中国的党国体制，作为一个经济组织，比印度的国家组织更加主动、更加贤能，也具有更好的人力资本。在坚实的基础上重建印度国家组织不仅关系到印度将有什么样的未来，而且关系到它是否有未来。

—— Devesh Kapur 和Arvind Subramanian， Business Standard，2013年9月6日

（作者单位：北京大学国家发展研究院）endprint