“联邦制”的误用

唐海华

地方分权是中国最近三十多年来快速发展的一个基本原因。研究者们大多认为，20世纪80年代以来中央向地方的财政分权是中国经济改革成功的关键。例如，钱颖一、许成钢曾提出，中国的经济改革之所以比东欧、苏联好得多，原因在于苏东实行的是中央部委主导的U型层级制，而中国实行的是地方政府享有分权的M型层级制，后者比前者更有利于非国有经济部门的成长（钱颖一、许成钢，1993）。随着这种财政分权的推进，地方分权进一步扩展到经济决策领域，一些主要经济职能部门——如计委、工商、税务、银行等——被划归由同级地方政府管理，地方政府开始获得了真正的自主权。这些改革使中国的中央--地方关系发生了巨大的改变。乐观者——如钱颖一——甚至开始用“经济联邦制”这样的词语来概括中国的新的中央与地方关系（钱颖一，1995）。郑永年也提出了相似的观点，认为中国的中央--地方关系形成了某种“行为联邦制”（郑永年，2007）。

但是，这种所谓的“联邦制”毕竟不是真正意义上的联邦制，它只是一种行为特征，而非制度特征。在单一制的框架下，由于中央与地方的分权尚缺乏法律上的清晰界定和保障，现实中的中央--地方关系仍存在突出的不平衡和欠规范的问题。

中央-- 地方的财力失衡

中央--地方关系的失衡首先表现为由分税制改革所导致的中央--地方的财力失衡。1994年的分税制改革首次以税种划分的形式界定了中央与地方的财税关系，相较于此前中央与地方逐年谈判的短期协议模式，这无疑是一个长足的进步。但此次改革主要是满足了中央的财政利益，明显偏向中央而削弱地方。分税制改革后，增值税等大的税种被划归中央为主，中央财政收入在财政总收入中的比重由此得到了大幅提高，从1978年的不足20%变成了1994年后的超过50%。

与此同时，地方政府却因为优质税种被划走而面临财源不足的问题。分税制改革在设计上虽然考虑到了这一点，采取中央转移支付的办法来加以弥补；但在操作中，由于中央的一般性财政转移支付占比低，专项转移是主要的转移支付形式，这使得中央向地方转移支付的执行稳定性差，缺乏可预期性，地方难以在每年的财政预算中对之进行有效规划、分配和使用。而且，专项转移支付都是对应项目而设，受到很多条条框框的限制，在专项转移支付的资金下，地方政府的使用范围和效率明显受限。

于是，尽管每年中央转移支付的总量很大，但地方政府仍有明显的财源不足感。为了解决财源问题，各地政府转向发展房地产市场，从中获取土地出让金和营业税等收入，由此导致了愈演愈烈的土地财政。对土地财政的极度依赖使得地方政府与社会的矛盾越来越大，衍生出暴力拆迁、房地产价格过高等令民众怨言四起的问题。

中央-- 地方的事权失衡

中央--地方之间的失衡亦表现在权力关系上。一些研究者以为，自80年代以来，随着地方经济实力的增强，地方相对于中央的谈判地位在提高。但以中国共产党内的权力分配来检验，这样的印象是缺乏依据的。从表面上看，省级领导在当前党的中央委员会中已成为数量最大的集团，但这是在将中央候补委员与正式委员合在一起计算时才能成立的结论。如果只计算正式的委员，除了1978年、1979年因为大批老干部复出担任省级领导，导致省级领导成为中央正式委员的最大集团之外，此后历届中央委员会的正式委员中，省级领导所占的比例都明显地低于中央领导所占的比例（Yumin Sheng， 2005）。

以党的十七届中央委员会为例，省级领导虽然在候补委员中占52.69%，远远超过中央领导的17.96%，但在正式委员中只占32.84%，明显少于中央领导所占的46.57%。（见表1）按照中国共产党的章程，只有正式中央委员才拥有表决权，因此十七届中央委员会的主导力量肯定是中央领导而非省级领导。如果以中共中央政治局来计算，这样的比例将更低，十七届中共中央政治局的25位委员中绝大多数都属于中央领导，省级领导只有六名，占24%。因此，很明显，在中国的实际权力机构中，地方的代表明显处于弱势，而且他们都是中共中央派到地方的干部。值得注意的是，在新产生的十八届中央委员会中，省级领导的地位进一步下降，中央领导的地位则进一步提高：在候补委员中，省级领导的比例与十七届大体相同，但在正式委员中省级领导的比例下降到27.8%，而中央领导在正式委员中的比例则上升到49.26%。

严格地说，中国的中央与地方在政治代表权上的失衡关系在单一制国家中实属正常。但它决定了地方政府在中央面前处于弱势的谈判地位，且难以有效地表达自己的利益。正是由于地方政府缺乏与中央政府对等的谈判地位，分税制——这种对于各省显然不利的合约——才会得到各省的同意。同样的，省以下的地方政府在上级政府面前也处于弱势地位，这甚至使得省以下的地方政府至今未能建立起制度化的财税安排。

在中央掌握着地方干部政治命运的背景下，中央与地方之间的权力不平衡更显突出。改革开放以来，中央在对地方进行财政放权的同时，却在不断地加强和改进对地方的组织人事控制。凭借干部任命的权力，中国各级政府建立起了一种依靠政治压力来进行驱动的压力型体制。从中央开始，上级政府都将下级领导的政治前途与一套政绩考核指标的完成情况联系起来，使领导干部的升迁罢黜以后者为准，从而向下级领导干部施加了巨大的政治压力，迫使他们服从上级政府的指挥棒，接受上级的任务布置。这样的政绩考核一直延伸到最基层的乡镇政府甚至村民委员会，而且其中包含的指标内容与要求不断出现扩增和加码。

这种压力型体制带来的一个直接后果，就是进一步加剧了分税制改革所产生的财政失衡。由于掌握着制定考核下级指标的权力，上级政府往往会以政绩考核指标的形式，把一些事业建设、公共服务的责任规定为下级政府的任务。这导致在财权向上集中的同时，社会管理和公共服务的责任却在向下级政府转移。于是我们看到了一个鲜明的反差：1980年代以来，中央财政收入在全国财政总收入中的比重大幅攀升，但中央财政开支在财政总开支中的比重却显著下降，从计划经济时代以中央开支为主变成了今天的以地方开支为主。相反，财力薄弱的基层政府却在上级政府的一长串考核指标下，被迫承担起繁重的事业建设和社会管理任务，从而大大加剧了原本已经感到不足的地方财力的危机。endprint

压力型体制下的地方分权

上述两个不平衡结合在一起，就产生了通常所说的中央与地方财权与事权不匹配的问题。地方政府的财力不足是一个大问题，需要通过中央转移支付形式的调整、地方税种的开发等办法来一步步地加以解决。但这里面我更为关心的是压力型体制所带来的对地方分权的不利影响。

在压力型体制下，各个上级政府都参与了给下级政府随意施加或改变行政任务——其中一些本应是上级政府自己承担的，一些又是地方社会所不需要、不适合的——过程。在上级政府可以随意强加任务的背景下，地方政府一方面大量出现了竭泽而渔、与民争利的现象，以获得足够财力来满足行政扩张的需要；另一方面又产生了大量的谎报数字、隐瞒真相、迎检腐败等庸俗的官僚现象，以此来应对上级部门层出不穷的检查、考核。

这些固然是中央集权单一制国家的常见问题，但仍然需要加以限制和规范。为此，就需要通过法律规范来加以界定，以解决压力型体制所带来的混乱。

不幸的是，中国现行的法律对各级政府之间的权责划分却相当模糊，缺乏清晰有效的规范。2008年新修订的《地方各级人民代表大会和政府组织法》在第五十九条和第六十一条规定了地方政府的职能，其中对县以上和县以下政府的工作范围的规定基本一致，仅有略微的列举区分。我们看到，该法对于县以上政府的职权笼统规定为：“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”这样的规定是非常模糊的，按照这一规定，在现实操作中，各级政府之间应该如何具体分配任务呢？我们没有看到法律中有任何进一步的具体规定。

相反，中国法律却明确规定了下级政府必须执行上级政府的命令的原则。现行宪法第一百一十条规定，“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国各级地方人民政府都是国务院统一领导的国家行政机关，都服从国务院。”此外，《地方各级人民代表大会和政府组织法》第五十九条第一款规定，县级以上各级政府“执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令”；第六十一条第一款规定，乡镇政府“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令”。即便被界定为“群众自治组织”的村民委员会，也由《村委会组织法》作出了相似的规定，即村委会要接受乡镇政府的指导和帮助，协助乡镇政府工作。

美国研究者汤森和沃马克很早以前曾形象地将中国政府内的上下级关系描述为“上级是下级的铁锤，下级是上级的砧板”。（汤森、沃马克，1986：64）中国法律的上述规定使得今天中国的各级地方政府依旧面临相同的窘境，它们仍然缺乏法律清晰保护的自治空间，用来拒绝上级政府铁锤的任意敲打。中央和上级政府不仅在事实上掌握着向下级政府发号施令的权力，而且在法律上也拥有随时向下级政府指派任务的权力。

中央-- 地方关系的再规范

概言之，将中国的中央--地方关系描述为“经济联邦制”或“行为联邦制”等，明显言之过早。在政治集权的压力型体制下，以财政为主的地方分权必然会大打折扣，向传统的派出机构蜕变。实际上，钱颖一在提出“经济联邦制”这一概念时，就已经在忧虑中央会随着经济实力的恢复再次集权，侵蚀已被开放给地方的分权空间。

许多研究者就此提出了中央应进行“选择性集权”，以作为进一步改进中央--地方关系的药方。的确，有些集权本身便是良性分权的内在需要，例如管理统一市场、制定货币政策、实施统一的法律和产权制度等，没有这些集权，地方竞争就会陷于无序状态。实际上，1994年分税制改革以来，中央已经逐步在银行、国土资源等方面推行垂直管理，开始了新集权化，只是在司法的集权化上仍然是牛步前进。

然而，要建设更平衡、更合理的中央--地方关系，仅仅通过纵向的“选择性集权”是不够的。如果地方政府旧的集权结构不改变，行政主导的压力型体制就不会彻底改变，各级政府都会借助集权结构下达强制性的任务，从而压缩、消除下级政府的自治空间。另一方面，下级政府也会利用集权结构与上级政府展开“上有政策、下有对策”的博弈战，从而产生中央政府最忌讳的地方主义问题。

因此，要实现从中央到基层的政府间关系的规范化，除了推进司法层面的选择性集权和立法改进等之外，还必须有横向分权加以配合。应当通过横向的分权和问责，使地方政府从纵向压力为主的运作模式，转为横向压力与纵向压力并重的运作模式。只有如此，才能确保地方自治空间获得有效规则的支撑，同时又避免自上而下的任意强派的任务，并防止再次出现类似薄熙来主政下的重庆地方主义的现象。

除此之外，地方政府的公共服务转型也需要强化横向的分权与问责。在现阶段，中国地方政府的公共服务职能滞后，与地方社会的脱离日益严重。各级地方政府的施政一般都是以完成上级考核指标和强制任务为中心，以满足自身财政需要为主要追求，而对于向地方社会提供良好的公共物品供给却普遍是意兴阑珊。因此，地方财政主要是吃饭财政和投资财政，无论每年有多少财政增长，都很少换来在教育、卫生医疗、环保等方面的相应投入的增长。同时，地方政府还存在严重的贪污腐败、专权乱法问题，对于民众意见的代表和回应较差，尤其是乡村地区的地方政府。可以说，地方治理的效果总体上不能令人满意。

这些问题的解决都需要触及行政主导的压力型体制。倘若维持压力型体制的模式不变，只会治丝益棼，不但治愈不了“收放死乱”的沉疴，更难令地方政府向公共服务和善治的方向迈进。因此，要实现中国中央--地方关系的再平衡和再规范，中国政府在未来应更加重视横向的问责和监督机制的构建。具体应当怎么做？在中国政治体制下，这就回到了已经老生常谈的人大民主问题——我们需要积极推进全国人大和地方人大的代表民主，使之获得更多的独立性，真正发挥法律监督和民意代表的功能。我的基本结论是，应当通过人大民主的建设来推进中国的中央--地方关系的平衡和规范化。

（作者单位：中国人民大学国家关系学院）

参考文献：

[1].钱颖一、许成钢（1993）：《中国的经济改革为什么与众不同？——M型的层级制和非国有部门的进入与扩张》，载张军、周黎安：《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》，格致出版社&上海出版社2008年版。

[2].钱颖一（1995）：《中国特色的维护市场的经济联邦制》，载张军、周黎安：《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》，格致出版社&上海出版社2008年版。

[3].詹姆斯·汤森、布兰特利·沃马克（1986）：《中国政治》，江苏人民出版社2005年版。

[4].郑永年（2007）：《中国的“行为联邦制”：中央-地方关系的变革与动力》，东方出版社2013年版。

[5].Yumin Sheng. 2005. Central-Provincial Relations at the CCP Central Committees： Institutions， Measurement and Empirical Trends， 1978～2002， The China Quarterly， Vol. 182.endprint