精准扶贫的“张家界样本”

林鄂平

张家界市位于湖南省西北部，既是著名的风景区，又是武陵山片区扶贫攻坚的重点区域。全市总面积9516平方公里，辖4个区县，总人口171万人，2013年底共有贫困人口29.58万人，贫困发生率20.2%，高出全省9个百分点，是全省乃至全国扶贫攻坚的主战场。

按照习近平总书记提出的“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”和“不造‘盆景、创造可复制扶贫经验”的指示精神，张家界市委市政府结合实际，围绕“提质张家界、打造升级版”战略，抢抓武陵山片区区域发展与扶贫攻坚等重大机遇，坚持“一手抓旅游、一手抓扶贫”工作方针，创新扶贫工作思路、举措和机制，大力实施扶贫攻坚“四基工程”（基础设施建设、基本产业发展、基本公共服务保障、基层组织建设），推动扶贫开发由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，积极探索精准扶贫的生动样本。日前，本刊记者专访了张家界市委书记杨光荣。

记者：对张家界“推进四基工程，实施精准扶贫”的经验早有耳闻，这次到湖南，又听到省扶贫办领导的推介，请问杨书记，你们的扶贫攻坚“四基工程”是怎么来的？张家界为什么要实施扶贫攻坚“四基工程”？

杨光荣：张家界既是知名的旅游胜地，又是著名的“老、少、边、穷”地区，全市4个区县都是武陵山片区区域发展与扶贫攻坚片区县，扶贫攻坚任务相当艰巨。2013年初，我到张家界担任市委书记后，围绕扶贫攻坚问题，开展了广泛深入的调查研究。通过调研发现，这个地方不仅贫困面比较大，贫困程度还相当深。具体表现在：一是农村的基础设施非常薄弱，很多地方水、电、路等基本的生产生活条件都不具备。二是农业产业非常落后，不少地方还在沿袭一家一户、自给自足的生产方式。三是农村的基本公共服务得不到保障，贫困人口就医、就学、文化生活的水平还很低。四是农村致富能手少，外出打工的人较多，年轻的劳动力基本上都离开了农村，留守在家的基本上都属于“386199”部队（妇女、儿童、老人）。五是农村基层组织老龄化严重，后继乏人，对脱贫致富奔小康信心不足，等等。根据这些情况，我认为，对这些地方扶贫，光从某一个方面去干是解决不了问题的，必须综合施治。于是，我们确立了“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的全市扶贫开发工作思路，加强顶层设计，并于2014年1月26日，以市委1号文件出台《关于实施扶贫攻坚四基工程的意见》。这个《意见》的核心内容是按照习总书记精准扶贫的要求，整合各方力量，举全市之力，实施好四大工程：一是以水、电、路、网、房、环境“六到农家”为主要内容的基础设施建设工程，二是以增强扶贫对象自身“造血”功能、增加贫困农民收入为核心内容的贫困地区基本产业发展工程，三是以重点强化扶贫对象教育、医疗卫生、文化体育、社会保障、劳动就业五大保障为具体内容的基本公共服务保障工程，四是以开展农村基层组织建设“四培四带” 活动（把党员培养成致富能手、把致富能手培养成党员、把党员致富能手培养成村支部书记、把优秀党支部书记培养成标杆，引导和组织党员带头致富、带领群众致富、带头维护社会稳定、带头保护生态环境）为重要内容的贫困地区农村基层组织建设工程。

记者：从您刚才的谈话中，我理解，张家界是想通过“综合施治”的策略抓“精准扶贫”的实施，那么，我想问，这“四基”之间的关系怎么摆布，是否平均使力、有无重点之分呢？

杨光荣：这个问题问得好。我们认为“四基工程”是密切相关、相辅相成的有机统一体。在具体的工作实践中，关键是基层组织。俗话说：村看村，户看户，群众看干部。如果不切实解决好农村基层组织的“懒、软、散”问题，再怎么扶也扶不起来，扶起来了也一定会垮下去。重点是基本产业，这是增强扶贫对象自身造血功能的重要举措，也是贫困群众实现增产增收的基本途径。而实现贫困地区全面发展的重要前提是大力改善基础设施条件，如果不彻底打破制约贫困地区发展的基础设施落后瓶颈，就不可能实现贫困地区的跨越式发展。同时，我们也充分认识到，扶贫对象的教育、医疗卫生、文化体育、社会保障、劳动就业等基本公共服务条件的有效改善，是确保贫困地区全面可持续发展的重要保障。因此我们认为，对“四基工程”必须统筹兼顾，同时发力，综合施治，不可偏废。

记者：要把全市各个涉农部门的力量整合起来精准扶贫，难度是可想而知的，请问杨书记，在具体工作中，你们是怎么做的？

杨光荣：扶贫攻坚“四基工程”是一项复杂的系统工程，又是一项政策性很强的民生工程，更是重要的政治任务。为了推动工作的顺利开展，调动各个部门积极性，形成聚集和整体效应，我们做了三个方面的工作。一是加强组织领导。成立扶贫攻坚“四基工程”领导小组，由我本人任组长，市长任常务副组长，其他有关市级领导为副组长、有关市直部门主要负责人为成员，下设办公室、基层组织建设协调组、基本产业发展协调组、基本公共服务保障协调组和基层组织建设协调组5个工作机构，负责全市“四基工程”的实施、组织、领导和协调；二是落实工作责任。制定路线图，明确任务书，实行分级负责制，各区县、市直相关责任单位按年度、分片区下达“四基工程”建设任务，把工作责任逐级分解，做到分级负责，责任到人，实行台账管理，建立“月报、季评、半年总结、年终考核验收”的工作制度；三是建立考评机制。及时出台实施扶贫攻坚“四基工程”考核办法和奖扶办法，年底对各区县、市直相关责任单位和乡镇组织开展扶贫攻坚“四基工程”情况考核，将考核结果作为衡量各级干部工作绩效和选拔任用的重要依据。

记者：“精准扶贫”的前提是要精确瞄准，请问杨书记，你们对“四基工程”与贫困对象的利益连接机制是怎么考虑的？

杨光荣：我们认真落实“五个精准”：一是基础设施配套精准到片，“六到农家”连片推进。把水、电、路、网络和环境整治五个适合连片推进的基础设施建设项目，采取整村、整乡或整片，统一连片规划、统一项目管理、统一设施配套的办法连片推进。二是基本产业发展精准到户，“五个一批”因户施策。采取“因地制宜、因户制宜”的方法，把“输血”与“造血”相结合，引导贫困户发展基本产业（即一村一品、一户一业，一个村有主导产业、一个农户有脱贫门路）脱贫致富。三是基本公共服务精准到事，“五个落实”部门牵头。采取部门牵头、责任到人、建立台账、销号管理的方式将“五个保障”工作逐个狠抓落实，取得了较好成效。四是基层组织建设精准到村，“四培四带”标杆引路。通过在全市启动 “四培四带”活动，引导贫困群众尽快脱贫致富。五是干部绩效考核精准到人，“五重用五不用”扶贫较真。通过严格绩效考核，以实绩论英雄、分高下，切实做到“五重用五不用”，不怕“出汗”“红脸”，坚持扶贫较真。

记者：在扶贫开发中，培养自身的“造血”功能比一味地“输血”更重要，而发展产业就是最好的“造血”。实施“四基工程”的重点也是发展产业，张家界在这一方面有哪些突破和创新？

杨光荣：你说得很对，在贫困地区发展产业必须创新。创新是动力、是灵魂。没有创新，就很难有突破，在这方面，我们经过一年多时间的努力，也有不少亮点：

在内容上，我们搞了两个方面的创新。一是制订了一个“523”行动计划，二是搞了个“旅游扶贫试验区”。具体来讲，一是推进特色农业建设，引导贫困农户直接或间接地参与农业产业开发。大力实施农业产业提质升级“523”行动计划，优先扶持大鲵、蔬菜产业，计划到2017年把大鲵养殖规模发展到200万尾、商品蔬菜基地发展到30万亩。2014年全市大鲵养殖发展到107.1万尾，比上年增加了41.6万尾，增长61%，商品蔬菜基地达到18.8万亩，比上年增加了4.5万亩，增长32%。桑植县白石乡是典型的高寒山区，平均海拔1200米，全乡仅5612人，近年来利用山地面积广、海拔高、生态好的优势，大力发展烟叶、高山反季节蔬菜、畜牧养殖三大主导产业，加快了农民脱贫致富步伐。其中，高山萝卜2014年种植面积达到1.8万亩，比上年增加了0.3万亩，其产品“桑植萝卜”获国家地理标志产品认证，产品远销长沙、广州、深圳、香港等地，年销量达8万吨，实现销售收入近亿元。该乡新华村是新一轮驻村帮扶贫困村，人口不到480人，计划3年内发展蔬菜1000亩、烤烟1000亩，人均种植蔬菜、烟叶分别到2亩多，预计到2017年仅此两项全村人均纯收入即可达8000元以上。同时，巩固提高粮油、畜牧水产、水果、烟叶、中药材产业，稳定发展茶叶、油茶、花卉苗木产业和林下经济。按照“宜养则养、宜种则种”的原则，科学规划农村产业布局，力争一个片区有2至3个产业，一个村至少有1个产业，一个户有1个好项目，努力增加贫困农民脱贫致富门路，一批有劳动力、有文化、有致富愿望的贫困户找到了致富门路。

二是加大旅游扶贫模式创新和试点工作力度。鼓励和规范有条件的贫困地区开发旅游新景点和旅游新产品，打造精品景区和精品旅游线路，开展旅游开发经营活动；扶持贫困地区旅游特色村镇、生态旅游示范区、户外营地和自驾车营地等建设，加快发展乡村旅游和休闲农业；支持贫困地区开发生产旅游纪念品、旅游食品、旅游工艺品等旅游商品；鼓励和引导旅游企业增加对农村贫困地区的投资，加大对农业劳动力的吸纳力度，开展结对帮扶，实现“旅游反哺农业”。

在形式上，我们提出了“五个一批”的具体指标。一是政策激励“促一批”。对有产业发展愿望和产业发展能力的贫困对象，采取以奖代扶、贷款贴息等方式，予以奖励、激励。二是技能培训“帮一批”。对于贫困家庭的“两后生”和无法通过直接帮扶发展产业的劳动力，我们加强劳动技能培训，通过“雨露计划”、“春风行动”等培训就业工程，使其尽快就业。三是股份合作“带一批”。对有可利用财产的贫困户，我们采取自愿入股的方式将部分财产性如政策扶持资金、土地、山林等生产资料折价入股，由龙头企业、农民合作社和家庭农场统一经营管理，实行利益共享。桑植县白石乡先后引进2家养殖龙头企业和2家蔬菜专业合作社，发展畜牧养殖业和高山反季节蔬菜，直接吸纳农村劳动力就业400余人，带动发展养殖企业15家、专业养殖户210户、蔬菜种植大户520户。目前，全市各类农民合作社共有860个，合作社成员近10万户。四是委托帮扶“扶一批”。对没有发展能力的贫困户，我们采取委托帮扶的模式，委托给龙头企业、农民合作社对贫困户进行帮扶。五是动员干部“包一批”。如永定区动员全区600名副科级以上干部，采取签定合同一包三年的方式帮助600个贫困户脱贫致富，贫困户不脱贫，干部包户不脱钩。

记者：我们认为，体制决定机制，机制关系效果，扶贫开发尤其是这样。在实施扶贫攻坚“四基工程”过程中，张家界在机制方面有哪些探索和创新？

杨光荣：按照精准扶贫、精准脱贫的要求，认真落实精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到户到人，努力构建精准扶贫工作长效机制。

一是实行连片推进机制。根据农村贫困程度、产业分布和地理条件，按照“整合资金、连片推进”的思路，以整村推进为核心，连片安排项目资金，连片推进基础设施建设，连片发展特色产业，通过区域整体开发带动整体脱贫致富。

二是创新旅游扶贫机制。我们争取省扶贫办将武陵源区确定为旅游扶贫整区推进试点区，一年来，武陵源区整合大量资金，对核心景区周边4个村的环境和民宅进行了整理修缮，为212户农民建起了农家客栈，形成了2000多个床位的旅游接待规模，农民通过网上接受预订、景区接客等方式，户均年创收5万多元，试点工作取得明显成效。对其它区县，我们按照“建设一批旅游村寨，培育一批旅游人才，扶持一批旅游企业，包装一批旅游活动”的办法，促进旅游业“吃、住、行、游、购、娱”六个要素全链条地与扶贫工作对接，走出了一条旅游扶贫的好路子。

三是拓宽资金投入机制。建立财政专项投入、整合部门投入、吸引社会投入、争取金融支持等多渠道扶贫资金投入机制。市财政每年安排专项资金500万元，重点用于农村贫困地区基础设施建设奖励扶持、产业发展引导等；整合水利、农业、交通、卫生、体育、能源等部门资金，捆绑使用，集中用于扶贫攻坚，重点推进各片区扶贫开发和有关项目建设。

记者：实施扶贫攻坚“四基工程”一年多来，张家界取得了哪些成就？下一步有什么打算？

杨光荣：一年多来，全市共投入13.87亿元，实施扶贫攻坚“四基工程”，取得显著成效，一大批制约贫困村发展的水、电、路等瓶颈问题得到有效解决，大鲵、蔬菜等特色产业基本形成规模，打出品牌，文化教育、医疗卫生等基本公共服务保障全面改善，以农村党支部为核心的基层组织建设明显加强，为贫困地区和贫困群众优化生产生活条件、拓宽脱贫致富渠道、提升公共服务水平、夯实扶贫战斗堡垒发挥了重要作用，全年有4.93万贫困对象实现脱贫。

下一步，张家界将以习近平总书记关于扶贫开发一系列重要讲话精神为指导，认真贯彻落实中央、省关于精准扶贫的系列部署，继续把“四基工程”作为扶贫攻坚中心任务和常态性工作狠抓落实，举全市之力打好全面建成小康社会的扶贫攻坚战，在全市416个建档立卡贫困村全部开展整村推进建设扶贫，确保贫困村驻村帮扶全覆盖；继续完善2017年后的目标体系建设，力争到2020年底，全市四个区县全部实现整体脱贫目标，全市贫困发生率控制到4%以内，基本公共服务主要指标接近全国平均水平，基本建成全面小康社会。