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我国现行宅基地置换模式下存在问题研究

2015-06-16

中国管理信息化 2015年12期
关键词:使用权宅基地用地

吴 倩

(四川师范大学 法学院,成都 610068)

我国现行宅基地置换模式下存在问题研究

吴 倩

(四川师范大学 法学院,成都 610068)

随着我国城市化进程不断加深,城市建设用地亟需和农村集体土地浪费现象严重,这种城乡二元结构导致矛盾日益激烈,促进了我国又一次土地改革,“宅基地置换”这一全新制度构想应运而生。笔者以现行的宅基地置换试点地区:天津、广东、成都、重庆4地出现的问题为出发点,以期为宅基地置换制度的不断完善略尽绵力。

宅基地置换;现有模式;权利保障

1 宅基地置换综述

1.1宅基地制度存在的问题

1.1.1一户多宅和超标占地

我国对集体土地的监管并不严格,现实生活中农村居民大多散居,并没有合理的统一规划区,加之继承行为及祖宅不卖等风俗习惯,许多村民都占有不止一处宅基地。以四川省的规定为例:20~ 30m2的人均宅基地占有面积,其中每户人口3人以下的算3人,5人以上的算5人。可现实的四川省农村宅基地问题调查分析报告显示,在问卷调查的四川省15个省辖市、2个县级市的20个村中,超过一半的村庄中人均宅基地面积超标严重,甚至达到了150m2╱人以上。

1.1.2“空心村”现象

工业化作为城市化的动力,不断推进国家城乡一体化的快速发展,然而我国的现实状况却是,农村失去土地的大量劳动力促使城市化速度远超工业化速度。2014年1月20日,国家统计局发布数据,截至2013年末,我国城镇常住人口73 111万人,比上年末增加1 929万人,城镇人口占总人口比重为53.73%。中国社会科学院社会学研究所所长李培林表示,这标志着我国从此进入以城市社会为主的新成长阶段,越来越多的农民将留在城市发展、定居。然而农民的身份并未因其住所的改变而发生改变,他们仍然享有宅基地使用权,这就导致相当一部分宅基地闲置。

1.2宅基地置换的概念

城市的土地归国家所有,农村的土地归集体所有,村民对宅基地享有使用权。宅基地置换是指在政府的统一安排下,将宅基地使用权及上面的附着物(建筑物、附属设施等),按事先协商并制定好的标准,换取城镇公寓住房。政府或集体把腾换出来的宅基地进行更加合理的开发利用,通常通过流转之后直接国有化,进行房地产开发,此外还会鼓励村集体大力发展第二、第三产业。这一置换方法不仅解决了城市土地紧缺的现状,还为农民住房提供了保障。

1.3宅基地置换的意义

“宅基地置换”解决的问题:一是土地利用效率极大提高,闲置的土地资源不再浪费;二是农民可依靠手中的初始权满足其在城市的住房需求。城市的生活成本对农民来说过高,没有足够的经济能力在城市中买房,农民工仅靠自己的力量难以解决住房问题。在当前制度的约束下,只有依靠农民手中的初始权才能满足农民工在城市的住房需求。

2 宅基地置换推行的4种模式

2.1天津“以宅基地换房”模式

具体做法是:由天津市政府牵头,东丽区政府负责具体操作,专门成立一个用于宅基地置换的单位“天津滨丽公司”,主要负责征收、融资、新住宅建设工作。农民以宅基地(包括村庄用地)换取城镇住宅,迁入小城镇居住,换房完成以后,多出的公寓住房或建设用地,可以作为将来的置换指标,或直接进入市场按照商品房的价格出售,以此来冲抵前期的建筑费用。

2.2广东三水区“建设用地异地增减挂钩试点”模式

三水区政府选择1~2个条件成熟的村开展试点工作,首先,划定单家独户式村民住宅禁建区,将无人居住旧村复耕或村民上楼节约出来的村建设用地指标,异地交换给三水新城、西南中心城区等建设条件较好的地区,以推动城镇化进程。作为改革排头兵的广东省在解决土地资源稀缺的问题上,做出了表率作用。

2.3成都“双放弃”模式

有以下几个核心要点。一是“双放弃”的主体必须是人均年收入高于8 000元,且其中6 000元以上的收入要来自非农业农民。二是参加此种模式的农户能够获得以下待遇:(1)房屋补偿;(2)农户可以参与城市养老保险,并享受所在区的财政补贴等一系列社会保障;(3)农户可以以优惠价格买安置房。

2.4地票模式

2009年12月,农村土地交易所在山城重庆成立,与此同时,一种全新的土地交易模式——“地票”诞生。所谓“地票”是指“包括农村宅基地及其附属设施用地,乡镇企业用地,农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地,经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。”这种模式将土地的交易票据化,把空间上不可转移的、固化的土地资源转化为可流动的资产。先造地后用地是地票交易的核心,它突破了城乡土地市场的隔离,利用市场化机制,确保城市建设用地增加的同时,农村集体土地面积不会减少。

3 宅基地置换存在的问题

3.1强制拆迁

宅基地置换的主体包括政府、村集体、个体农民,因此,三方主体的协商一致是整个置换项目顺利开展的前提,尤其要以个体农民完全真实的自愿同意为大前提。然而现实情况下,政府处于相对强势的地位,对农民意愿的尊重程度值得深思。虽然整体的置换项目对村集体和农民个体是有利的,但也不排除个别农民因为某些原因不愿意置换。毕竟整个置换过程是以政府为主导方,难免会因“众口难调”而侵害到个别人的利益,从而将现实中原本应建立在自愿基础上的宅基地置换异化为农民的“被上楼”。

3.2产权瑕疵

置换之后的土地性质,通常有两种归属。第一,凡是在政府规划区内的土地,统一变为城市土地,归国家所有;第二,仍然为农村集体土地,归集体所有。这两种做法,各试点区并没有统一采用,但可以看到的是,无论基于哪种立足点采用了其中一种,都会出现问题。若采用第一种,土地最后的归属是收归国有,那么就又会被诟病为变相征地,损害农民利益。若采用第二种模式,那么国家严厉打击的小产权房又会“野火烧不尽,春风吹又生。”

3.3非法流转

法律规定的不完善,导致我国对集体土地的流转方式、条件、范围、期限等无法可依,大量农村土地非法流转,严重扰乱土地市场秩序。例如京沪地区的郊区,由于其依附经济发达地区,成为小产权房非法买卖的高危地区,严重影响房地产交易市场的秩序与安全。现实情况下,非法流转的受益主体往往是“谁流转、谁受益”,严重侵害了农民集体的利益。

4 完善宅基地置换中的法律制度

4.1明确权属

宅基地置换模式中,有两个权利首先要明确。第一个是农民对于宅基地的使用权,第二个是农民对建在宅基地上的房屋及其他建筑物设施的所有权。其中,农民对宅基地只有使用权,而不具备所有权;对于房屋则享有占有、使用、收益和处分的权利。另外要做好对农民房屋及其附着物等的价值评估,构建完整的宅基地产权体系,使农民的宅基地财产权具有独立性、排他性和完整性。

4.2完善流转制度

4.2.1流转形式多样化

近两年较为普遍的形式是房屋联建。农民和房产公司达成合意,共同联合建房,并向集体经济组织提出申请,经集体经济组织同意后,按规定在宅基地上建房。所建成房屋,农民按事前协议按份享有所有权和宅基地使用权,房产公司享有建设用地使用权和部分房屋所有权,其中建设用地的使用年限参照国有建设用地出让年限。另一种是有偿放弃,政府或村集体购买农民的宅基地使用权,农民自愿同意的,可以到城市中以优惠的价格购买定向安置房。

4.2.2流转范围可扩大

宅基地大量闲置,很大程度上是因为法律限制其流转,宅基地只可以在本集体经济组织成员内部流转,这使得可流转的对象少之又少。因此关于流转范围,笔者认为宅基地流转不仅可以在同一集体经济组织内部流转,还可以在不同农村集体组织、村镇之间流转,甚至可以突破农村、城市的限制,逐步实现城乡统一的土地市场。

4.3完善立法

4.3.1在相关法律中明确规定宅基地置换制度

有法可依,有法必依。只有从根本上明确宅基地置换的方式、限制和禁止的情况,这一土地改革措施才能落到实处,减少城市化进程的阻力,推动我国特殊国情下的城乡二元结构的良性互动与发展。

4.3.2完善我国政府的公示制度

因为有众多主体参与宅基地置换,所以作为其中一员的农民,并不能充分了解整个过程的内容,加上政府的“强势”地位,农民的利益往往会受到侵害。因此,为落实对农民利益的保护,整个宅基地置换项目中的费用明细都应公示、公告,各主体之间相互监督,保证利益分配合理。

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.12.182

D923.2;D922.3

A

1673-0194(2015)12-0243-02

2015-04-08

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