我国农村社会保障法律制度的缺失与对策

刘祎蓝

（苏州大学 社会学院，江苏 苏州 215123）

我国农村社会保障法律制度的缺失与对策

刘祎蓝

（苏州大学 社会学院，江苏 苏州 215123）

近年来，随着我国法治进程的不断加快，我国社会保障法律制度建设取得了显著成效，但农村社会保障法律制度建设仍是我国制度建设中极其薄弱的一环，并逐渐成为制约社会主义新农村建设的瓶颈。本文结合我国农村社会保障法律制度建设现状，分析造成农村社会保障法律制度缺失的原因，并总结完善农村社会保障法律制度的对策。

农村；社会保障；法律制度；缺失；对策

农村社会保障法律是我国社会保障体系不可或缺的组成部分。长期以来，受城乡二元经济结构影响，农村社会保障一直处于社会保障建设的边缘，农村社会保障法律制度不仅缺失严重，而且许多保障制度在内容上也缺乏具体完善的设计。随着新农村建设的不断深入，新型农村社会保障体系建设迫在眉睫，如何使农村社会保障工作走上规范化发展道路，也成为社会各界广泛关注的话题。

1　我国农村社会保障法律建设现状

长期以来，我国农村社会保障以家庭保障、集体保障和土地保障3种形式为主。改革开放之后，传统的农村保障形式已经难以满足农村发展需求。在原有模式的基础上，中央和地方政府都采取了一系列推进农村社会保障的措施，加强了农村社会保障法律建设，如中央政府在农村施行最低生活保障制度和新农合医疗制度。如今，我国农村社会救助、医疗保险等法律制度不断完善，农村养老保险法律制度、医疗保险和最低生活保障法律制度都已大范围实施。但是，整体来看，与城镇社会保障机制建设相比，我国农村社会保障法律建设相对落后，农村社会保障法律制度缺失严重，许多法规之间还缺乏必要的协调和沟通。

2　我国农村社会保障法律缺失的表现及原因

2.1我国农村社会保障法律缺失的表现

2.1.1保障制度不健全，保障范围狭窄

目前，我国农村社会保障制度在内容上以社会保险、社会救助、社会福利等初级内容为主，保障形式主要是社会优抚、农村五保、社会救助、合作医疗和最低生活保障等，当前农村最急需的社会保险制度尚处于缺失状态。即便如此，在已经开展的农村社会保障项目中，仍有许多农民没有被纳入保障范围，如我国农民享有政府最低生活保障的人数远不足一亿人，许多农村老弱孤寡、残疾者都无法享受政府提供的社会保障。

2.1.2立法滞后，立法层次低

在社会保障法的制定和实施上，我国与其他国家一样，都由独立的法律部门负责（全国人民代表大会及常委会）。但是，迄今为止，我国还没有一部真正能调整社会保障法律关系的法律制度，我国农村社会保障体系主要由规范性文件和地方性法规组成。农村社会保障立法层次低、法律权威性不足、法制建设滞后，是我国农村社会保障法律体系的显著特点。如我国现行的农村社会养老保险制度，在内容上沿用的仍是1992年民政部颁发的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》的内容，内容严重老化。

2.1.3社会保障层次低，保障金不稳定

受经济条件制约，我国农村社会保障长期低于城市社会保障，政府用于农村社会保障的支出也远低于城市社会保障，如政府每年用于农村社会保障的资金数量都有限，加上地方财政机制不健全，许多农村社会保障款都难以到位，农村社会保障在农村救助中的作用有限。随着经济发展，我国物价持续上涨。在政府农村社会保障投入有限、地方政府财政“造血”能力低下的情况下，政府保障资金来源渠道狭窄，能给予农村的社会保障能力日渐下降。有时甚至难以为农村社会保障提供必要的资金。

2.2我国农村社会保障法律缺失的原因

2.2.1法律制度不完善

农村社会保障法律制度建设与成熟程度，是国家社会保障法制建设的体现。我国法律管理机制不健全，监督机制薄弱，是造成我国农村社会保障法律缺失的主要原因。目前我国农村社会保障法律规范如养老保险制度、新农合制度、特困救助制度等，主要散见于政府文件、部门规章制度中，缺乏对有关农村社会保障实践、事项的制度性规范，我国农村社会保障工作很大程度上要靠行政管理来实现。这些，都是法律制度不完善造成的直接后果。

2.2.2保障筹资机制缺失

建立健全法定筹资机制，拓宽社会保障筹资渠道，形成稳定可靠的资金来源，是解决农村社会保障问题的有效途径。但是，我国在农村社会保障上走的仍旧是政府财政拨款、个人缴纳、集体补助的老路，没有健全农村社会保障法定筹资机制，也无法调动多方力量共同参与到农村社会保障投入中来，致使农村社会保障资金短缺。这样，即使政府在财政宽裕的情况下适当加大农村社会保障资金投入，对农民保障需求来说，仍是杯水车薪。

3　完善农村社会保障法律制度的对策

3.1坚持科学立法，建立多层次的农村社会保障法律体系

我国农村社会保障法律制度建设必须立足农村实际，根据农村社会保障需求制定农村社会保障法律体系。之前，有关农村社会保障法律制度的建设，我国学者提出了城乡分保立法模式和全民一体化社会保障模式两种设想，笔者认为，全民一体化社会保障模式与我国国情不符，可先建立健全农村社会保障法律体系，待其发展到一定程度再将其与城市社会保障体系接轨，最终建立全民一体化社会保障体系。另外，在农村社会保障法律体系建设中，立法机关应考虑公民的平等性，确保所有公民都能平等享受社会保障权，充分考虑社会经济发展水平与社会保障的宏观要求，尽可能扩大农村社会保障的覆盖面。这就要求全国人大必须尽快将农村社会保障立法之事提上议事日程，完善农村养老保险、合作医疗、生育保险、社会福利工作条例，以法律形式就农村社会保障原则、内容和形式、保障机构的职责和权限作出明确规定。与此同时，地方政府要根据地方农村实际情况，抓紧地方立法，以通过多层次的农村社会保障法律体系建设，夯实农村社会保障工作的基础。

3.2优化制度设计

我国农村社会保障法律制度建设的目的是保障农民的基本生活权益。因此，在农村社会保障法律制度设计上，立法部门要充分考虑农民的保障需求，做好农村社会保障法律制度设计工作。一般来说，我国农村社会保障法律制度应包含以下内容：保障对象及标准、保障项目、保障基金筹集和发放、保障水平、保障管理机构及管理职能、保障救济措施等。结合我国农村社会保障制度建设实际状况来看，立法部门需加强农村养老保险、农民工社会保障、失地农民的社会保障制度建设，还要将投保农民权益保护、保障制度间转换的规范化等问题都考虑进去，以减少因人为和制度衔接转换问题可能造成的损失。

3.3关注立法衔接，加强司法保护

要想彻底解决我国农村社会保障法律制度的缺失问题，不仅要加强农村社会保障立法，还要解决好农村社会保障法律与其他法律制度的衔接问题，只有这样，才能为农村社会保障法律规范的顺利实施提供良好条件。这就要求立法部门在农村社会保障法律制度建设中，关注农村社会保障法律制度与物权法、劳动法、刑法等法律的衔接、匹配度。另外，农村社会保障制度的良好运行还需要有关部门加大法律保障机制建设，加大农村社会保障司法保护。如建立统一的农民社会保障管理委员会，由其负责农村社会保障项目的实施、资金筹集和发放工作；在农村设立专门的社会保障争议仲裁、管理和调节机构，以加强农村社会保障司法保护力度，维护农民群体的合法权益。

综上所述，我国农村社会保障法律制度建设水平有待进一步提高，我国农村社会保障法律制度建设具有一定的紧迫性。因此，政府应加大我国农村社会保障法律制度建设力度，提高我国农村社会保障立法水平，以进一步推进和谐社会建设。

主要参考文献

［1］李晓妹.我国农村社会保障法律制度的研究［D］.兰州:兰州大学，2006.

［2］梁赛群.构建我国新型农村社会保障法律制度的探讨［D］.重庆:重庆大学，2009.

［3］武瑞荣.我国农村社会保障法律制度研究［D］.太原:山西财经大学，2010.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.12.176

D922

A

1673-0194（2015）12-0234-02

2015-04-22