我国基本公共服务供给的现状分析与思考

李燕凌+喻琪

摘 要：改革开放以来，伴随着我国经济飞速增长的脚步，我国在基础教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务的财政支出也逐渐增长，同时也带来了一系列的问题。根据1978—2013年历年来我国的财政收支数据比对以及我国基本公共服务供给不同地区间与城乡间的差距，外部比例与内部比例结合剖析我国基本公共服务供给中存在的问题，然后提出相关思考。

关键词：基本公共服务；财政收支；地区差异；城乡差距

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）13-0004-04

引言

基本公共服务的供给一直都是国内外学者研究的热点话题，我国是典型的政府主导型国家，政府在各个领域都发挥着巨大的影响和控制力。因此，有些学者认为应该以政府供给为主，但也有大部分学者鼓励引入多元机制。建国以来的实践证明，政府就是我国基本公共服务的主要提供者。本文将以政府的财政支出数据为基础，外部及内部两个比例为依据，对基本公共服务供给情况进行分析。其中，外部比例，即根据基本公共服务支出和国民经济相关指标的比例关系进行总体规模分析；内部比例，即根据基本公共服务支出内部的结构配置进行结构分析，包括不同项目之间及不同区域间的差异。

一、外部比例分析我国基本公共服务供给现状

（一）支出财政缺乏保障机制

改革开放以来，我国财政支出出现了飞速增长。从1978年的1 122.09亿元到2013年的140 212.10亿元，增长了115倍，但在建国初期，受计划经济体制影响，我国财政一直扮演着建设型财政的角色，国家财政支出对经济建设的支持发挥着明显作用，经济建设费用支出占财政总支出的比例一直保持在50%以上，在“十二五”期间达到最高的65.2%。

改革开放后，随着我国计划经济体制向市场经济体制转轨，政府也提出了建设“服务型财政”的改革目标，其中，包含在基本公共服务中的文教、科学、卫生及社会保障支出从1978年的131.57亿元增长到2006年的11 787.76亿元，增长近90倍，支出比例从11.73%上升到29.16%，而经济建设费用支出占财政总支出的比例从1978年64.08%逐年下降到2006年的26.56% 。我国文教、科学、卫生及社会保障支出比例从2003年开始超过经济建设费用支出比例，且差距逐年拉开（见下页图1）。

2007年以后，《中国统计年鉴》财政支出项目统计口径变化较大，与往年数据不可比。2007—2013年我国财政支出中，教育、社保及医疗卫生三个基本公共服务领域的财政支出比例在不断提升。总之，我国的财政支出结构已经发生明显变化，财政支出越来越向民生领域倾斜，财政支出的公共性、公益性特征日益凸显。

但是，1991—2006年，我国文教、科学、卫生及社会保障支出的年均增长率从10%到30%不等，其中1994年及1999年增长率超过30%，而2003年的增长率低于10% （见下页图2）。可见，我国基本公共服务的财政支出增长率波动较大，这说明我国财政基本公共服务支出没有形成稳定的增长机制，基本公共服务支出容易受到其他项目的挤压。

（二）中央与地方财政支出责任错位

按照公共服务的层次划分和区域性不同，政府提供的公共服务在中央政府和地方政府间有一定比例划分。从下页图3中可以看出，1978—2013年，我国中央政府的财政收入处于持续上升状态，由15.52%增加至46.59%。地方政府的财政收入则处于持续下降状态，由84.48 %下降至53.41%。与此形成鲜明对比的是，中央的财政支出却是呈下降趋势的，1978年中央的财政支出是47.42%，到了2013年就只有14.6%了，而地方财政支出呈增加趋势，从52.58%到85.4%（见下页图4）。当前中央财政收入已占到全国10万亿财政收入的一半，但支出却不到全国财政支出的两成，而地方政府收入明显不如中央政府，却承担了全国财政支出的大部分，一些本应由中央政府出资的项目需要地方政府进行补贴，造成地方政府事权过多、财权过少、民生政策资金不足的现状，即所谓的“事权与财权不对称”现象。

2013年地方财政对我国教育、社会保障和就业、医疗卫生基本公共服务的支出占到95.93%，中央财政在这三方面的支出仅4.07 %，特别是医疗卫生方面的支出只有0.93%。其中，地方财政本级支付含有当年中央对地方的专向转移支付，2013年三项基本公共服务专项转移支付为11 219.8元，占到总支出25.06%，其中对教育的转移支付占全国财政支出比例最低（12.62%），社会保障和就业最高（40.93%），但总体来说，我国基本公共服务财政支出主要靠地方财政支持（见表1）。

我国分税制改革后，基本公共服务的供给责任主要落在了地方政府身上。地方政府财力决定了我国基本公共服务的供给水平，而地方财政能力十分有限，导致公共服务投入容易被其他项目挤占，进而造成我国基本公共服务水平的差异。

二、内部比例分析我国基本公共服务供给现状

长期以来，我国不同地区间就存在着严重的经济发展水平差异，分税制改革后表现得更加明显。由政府主导提供的基本公共服务也必然存在着区域间的不均衡，一方面体现在不同地区间的差异，另一方面体现在城乡间的差距。

（一）不同地区间差异较大

由于分税制带来的财权和事权不对等问题，地方政府在提供基本公共服务方面常常缺乏足够的资金支持，再加上现行的转移支付制度并不能完全发挥再分配的作用，经济发达地区和欠发达地区的差异广泛存在，经济发达地区的绝对量和人均量都显著高于欠发达地区（见表2）。其中，在医疗保障方面，北京每千人拥有的卫生技术人员高达15.46人，上海高达10.97人，而与北京、上海是近邻的河北仅有4.44人，不到北京的1/3，上海的1/2，广大的中西部地区更是普遍低于4人。在教育方面，贵州的一名教师平均要比北京的一名教师多带8个学生，在教育、医疗和社保方面，北京与河北的人均财政支出均有近3倍的差异。如此巨大的差异，难免也会造成我国基本公共供给的不均等。

（二）城乡差距大

自从户籍制度建立以来，中国的城市与农村就独立开来，城乡之间公共服务供给不平等问题一直存在，尤其是在基础教育、医疗卫生、社会保障方面特别明显。首先，虽然九年制义务教育缩小了城乡基础教育的差距，但在办学条件、经费来源等方面仍然存在较大差距。其次，我国城乡医疗卫生资源配置不均衡，导致城乡医疗卫生服务水平差距较大。农村人口占全国人口近70%，但所拥有的公共卫生资源不足全国总量的30%，这样算来，农村就有近1亿人口得不到及时的医疗服务，近20%的县未达到人人享有初级卫生保健规划目标的基础标准（国家社科院经济所收入分配课题组，2003）。2013年，按市县统计的每千人拥有的执业医生数为3.39人，注册护士数4人，医疗机构床位数为7.36张；而农村每千人拥有的执业医生数为1.48人，注册护士数1.22人，医疗机构床位数为3.35张，城乡之间的差距由此可见。再来，我国大部分城镇地区已经建立起比较完善的以养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等为主体的社会保障制度体系，而在农村地区，社会保障制度的建设尚处于起步阶段。据《2007年中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书的调查得知，15～65岁城镇居民中，社会统筹的养老保险、基本医疗保险、大病医疗保险的覆盖率分别为49.6%、39.9%、28%。多数城镇居民享受了至少1～2项的社会保障服务，但我国农村长期以来实行的是以家庭保障为主的制度，而农村养老保险覆盖面较低，依赖养儿防老的传统模式、新型农村合作医疗还存在筹资标准低、保障力度不强的问题，大量的进城务工农民、乡镇企业和中小企业没有完全参与到社会保障体系中，种种问题直接体现了农村社会保障体系还非常不健全。

总结与思考

我国基本公共服务的供给问题是直接影响社会主义和谐的重要因素，是一项系统工程。基本公共服务水平的提高，是实现社会基本平等和稳定的基础。基本公共服务均等化对于政府来说，表现为供给能力的均等，对于公众来说，则表现为效用的均等。因此，推进我国基本公共服务体系建设，相对于一味地增加投入，更需要解决以下几个问题：一是优化财政，合理地界定中央政府和地方政府在基本公共服务供给中的权责，设置好相应的财政分配与分担比例，统一各级政府的事权与财权，有效保障地方政府基本公共服务的资金投入。二是完善相应的法律法规，要改善农村基本公共服务的制度基础，注意新旧制度的衔接和城乡之间不同制度的并轨或一体化，逐步建立城乡统一的基本公共服务制度。三是调整政府职能，优化供给结构，提升基本公共服务体系的效率，从而提高基本公共服务有效供给的水平。

参考文献：

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[4] 刘尚希.基本公共服务均等化与公共财政制度[J].经济研究参考，2008，（40）：2-9.

Abstract：Since the reform and opening up，along with Chinas rapid economic growth，the pace of Chinas fiscal expenditure on basic public services to basic education，health care，social security，etc.are also gradually increase，at the same time it also brings a series of problems.Based on the years of 1978-2013 fiscal year compared to the balance of payments data and the supply of basic public services among different regions and between urban and rural gap，the ratio of external to internal ratio of combined analysis of basic public service provision in the existing problems，and put forward relevant thinking.

Key words：basic public services；fiscal balances；regional differences；urban-rural gap

[责任编辑 吴高君]