完善公益性制度主义金融扶贫的法律机制

陈江华

完善公益性制度主义金融扶贫的法律机制

陈江华

［提要］公益性制度主义金融扶贫是新时期扶贫开发工作的创新模式。其改变了由政府单一推行的公益性福利主义金融扶贫——输血式扶贫模式，代之以由政府引导，吸引社会资金参与，以商业化运作模式融通公益性扶贫资金的可持续发展的造血式金融扶贫模式。为使这一模式具有切实可操作性，在借鉴BOT项目融资模式的基础上，构建助推公益性制度主义金融扶贫的法律链接和多层次的法律体制。

公益性制度主义金融扶贫；法律机制

1941年1月6日，在美国国会大厦的国情咨文演讲中，罗斯福总统首次提出了“四大自由”的论断，将“免于匮乏的自由”（freedom from want），定义为人类的基本自由之一。1944年1月11日的国情咨文演讲中，罗斯福进一步将“免于匮乏的自由”具体化，将“不言自明”的八大社会经济权利（学界称之为第二权利法案）——既将保障公民具有摆脱贫困、不受物质匮乏困扰，享有广泛的社会经济权利的自由，第一次认定为政府的基本责任。而且“免于匮乏的自由”也早在1948年就被写进了联合国《世界人权宣言》，我国在82宪法第四十五条也明确规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。然而，贫困几乎遍布世界的各个角落，反贫困已成为困扰人类社会发展的世界难题。尽管许多国家，不论是发达国家，还是发展中国家；不论是社会主义国家，还是资本主义国家的政府为扶贫解困作了许多努力，但贫困在不同的历史时期，不同的国家所呈现的状况皆不同。在我国，扶贫开发已从解决贫困人口的基本生存和温饱问题为主要任务的阶段，即不受基本物质匮乏困扰的绝对贫困阶段转入使人们享有更广泛的社会经济权利的相对扶贫阶段。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》提出，未来十年农村扶贫开发工作目标是“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。”这一目标被舆论简称为“两不愁、三保障”。为此，中国政府已作出了极大努力。但新时期扶贫开发工作面临着新挑战，相对贫困凸显，扶贫对象因扶贫目标改变人数不减反增，特殊贫困矛盾突出，因病、因灾、失业返贫压力大等，这使新阶段扶贫开发工作任务更为艰巨。扶贫解困需要投入的资金更大，国家民政部门每年掌握的扶贫款主要靠行政预算划拨，捉襟见肘。由此，单靠政府和政府设立的中国扶贫基金会提供公益性福利主义金融扶贫——输血式扶贫已远不能满足目前扶贫工作的需要，只有拓宽融资渠道，创新金融扶贫机制，推行公益性制度主义扶贫，以商业化运作模式融通公益性扶贫资金，对弱势人群进行造血式扶贫，合法有序地引导社会各类闲散资金参与扶贫开发，实现有效的产业扶贫，才能建立援助贫困地区经济发展的具有约束和激动机制的金融法律服务体制，通过制度诱导作用，使金融资产流向贫困人群，发挥更好的资源调配功能。

一、我国公益性制度主义金融扶贫的现状

公益性制度主义金融扶贫是当前国际社会的主流模式。其与公益性福利主义金融扶贫相比，既有区别又有联系。相同点在于：两者都具有公益性，都不追求以盈利为目的。但两者也有较大差别：公益性福利主义金融扶贫追求直接融资给贫困者个人，其运作经费多来源于国家财政或捐赠，不追求服务者自身的可持续发展，如果“断炊”大有“杀鸡取卵之嫌”（如国家扶贫办、中国扶贫基金会对贫困户的贴息贷款）；而公益性制度主义金融扶贫，以市场为依托，既直接服务于贫困者个人，也直接服务于有一定规模的贫困者群体，同时注重服务者自身的可持续发展。目前，我国公益性制度主义金融扶贫主体主要是中国扶贫基金会旗下的中和农信项目管理有限公司（以下简称中和农信）和约100多个活动于中西部贫困县的小额信贷组织、村镇银行。

（一）中和农信公益性制度主义金融扶贫的现状

中和农信是由中国扶贫基金会于2008年底成立的社会企业，专门负责农村地区小额信贷扶贫项目的管理和实施。其前身为中国扶贫基金会小额信贷部，从1996年起一直致力于为无法从传统金融机构获得贷款支持的农村中低收入、弱势农户提供无抵押的小额信贷服务，并致力于提升他们的自立与自我发展能力。尽管中和农信公司不以盈利为目的，其公司总部费用由基金会承担，但公司收入必须足以支付银行贷款利息和基层机构的营运成本，以保持公司的可持续发展。十几年来，其累计向15万多农户发放小额贷款近6亿元，共有60多万贫困人口直接从中受益。其中2008年共发放小额贷款3.8万多笔，放款超过1.8亿元（户均贷款不足5000元）。目前，中和农信的小额信贷扶贫项目已经成为国内非政府组织中规模最大的小额信贷扶贫项目。已成为中国最大的公益性小额信贷机构。

（二）小额信贷组织公益性制度主义金融扶贫的现状

上世纪60年代，一些发展中国家政府和国际组织尝试为穷人提供信贷服务，创立了小额信贷模式。后其目的转为消除农村贫困。1995年世界银行发起并经多方资助者的努力，国际扶贫协商小组成立。标志着小额信贷开始为国际社会所接受。我国小额信贷模式受孟加拉国格莱珉银行小额信贷模式的影响，1994年中国社会科学院农业发展研究所在河北易县创办了第一个小额信贷项目，被称为扶贫经济合作社，后演变为北京市农发扶贫基金会。此时，在政府以及国际NGO支持下，公益性制度主义的小额信贷机构在中国迅猛发展，数量巨增，据了解，最多时曾覆盖全国80%以上的省、市、自治区，受益人口高达3000万。为扶持和规范小额信贷组织，2008年，中国银行业监督管理委员会、中国人民银行出台了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，但由于融资受阻、经营范围受限，身份尴尬，风险控制等多种因素的制约，小额信贷组织日趋式微。代之以村镇银行，但基于商业利益的考量，村镇银行的运作逐渐偏离了公益性的目的。随着网络时代的到来，为解决资金难题，P2P（个人对个人）小额信贷平台应运而生，2008年由两个25岁的美国女孩儿创设的——“我开网”就是一个小额贷款机构，其号召美国人把自己的闲钱捐献出来，专门为每天生活费不足1.25美元的中国贫困人口提供贷款。该网站曾为200多名中国穷人募集了近10万美元资金。但由于筹资遇困，2012年5月“我开网”关闭。2009年宜信公司推出了宜农贷平台，采用一对一地将富余资金出借给贫困地区的扶贫对象。2014年5月银监会下发了《小额贷款公司管理办法》（征求意见稿），拟解决制约小贷公司发展的这几大问题。

二、公益性制度主义金融扶贫的法律困境

目前，我国公益性制度主义金融扶贫仍呈现出可持续发展趋势。但不可否认其也面临着一些法律困境。

一是主体法律资格、法律地位界定不明确，相关立法严重滞后。尽管《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》中有鼓励社会组织和个人以多种方式参与扶贫开发的表述，但其仍只强调扶贫开发以政府为主导，对其他参与者的主体资格、法律地位都没有作出清晰、明确的规定。究竟是工商企业？还是公益性社团组织？抑或金融机构？其法律地位是否具有相对独立性？至今中和农信公司都仅仅是公益性的社团法人，都未能得到监管部门发放的正式金融业务执照或许可证。不同的法律地位，将影响这些主体扶贫职能的发挥，政府的过份干预，会导致政府的权力寻租，滋生腐败，进而影响公益性制度主义金融扶贫的可持续发展。

二是融资方式、融资渠道受现行法律的限制和制约严重，资金来源受限，难以满足我国公益性制度主义金融扶贫的需要。由于法律地位缺失，各类扶贫主体融资渠道面临旧法律机制的阻碍。如银监发〔2008〕23号《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定，小额贷款公司不吸收公众存款，小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，且不得超过资本净额的50%，这就严重阻碍了小额贷款公司的融资渠道，提高了小额贷款公司的融资成本。新的基金管理条例将基金会分为公募基金会与非公募基金会两类，实行分类管理。二者的区别在于基金的来源：公募基金会可以向公众募集资金；非公募基金会的基金来源于特定个人或组织的捐赠，不得向公众募集资金。同时《条例》第29条规定，公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%；非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%。基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。但他们必须接受社会的监督，定期向外公布信息。我国的私人公益机构政府是不与拨款的，人员工资福利等需要资金维持，如果特定个人或组织的捐赠不足，又不得向公众募捐，那么钱从哪来？1999年出台的捐赠法规定：公益性社会团体应厉行节约、降低管理成本，人员的工资和办公费用从利息收入中按照国家规定的标准开支。但公益机构的利息收入，受其公益性的限制。即使法律允许向其他金融机构获取贷款，但融资成本过高与服务于低收入人群之间无法匹配，公益性制度主义金融扶贫就难以为续。

三是缺乏有效的法律约束和激励机制。公益性制度主义金融扶贫由于以商业化运作模式融通公益性扶贫资金，是用商业、金融的手段，创新性地解决社会问题，其追求的是自身可持续发展和扶贫的双重目标。因此，必然进行金融创新，但无论其采取何种创新运作模式，如果没有有效的风险控制和法律监管机制，都极易产生风险，造成管理混乱，再加之缺乏合法的可持续的制度性的融资渠道，公益性制度主义金融扶贫要么如无源之水，逐渐枯竭，要么在商业资本逐利本性的指引下，今后必然存在偏离社会公益使命的隐患，不再服务于贫困人群的自力解困，也无法满足贫困人群的金融服务需求。

三、寻求多层次推进新公益性制度主义金融扶贫的有效法律机制

基于上述法律困境，公益性制度主义金融扶贫一路走来几经起伏。2007年1月30日中国银监会发布《村镇银行管理暂行规定》，引导和鼓励主发起行批量化发起设立村镇银行，2009年6月9日中国银监会印发《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》的通知，虽然解决了公益性制度主义金融扶贫主体的法律地位问题，扩大了融资渠道，但由于获得扶助资金的贫困群体难以提供有效担保，融资难仍然成为阻碍公益性制度主义金融扶贫发展的瓶颈。尽管“格莱珉银行模式”在1993年就引入了中国，但依然无法阻挡一般商业性金融机构、小额信贷公司、村镇银行等出于盈利考虑，偏离公益目的，只为一些大农户和中小企业提供信贷支持，不再面向农村、面向贫困人群提供信贷服务。由此，我国至今还没有一家像格莱珉银行那样的真正公益性制度主义金融扶贫的小额信贷机构。要使我国公益性制度主义金融扶贫可持续发展，我们只能在借鉴“格莱珉银行模式”的基础，探寻一条具有中国特色的多层次推进的公益性制度主义金融扶贫之路。我国是大政府，小市场的发展中国家，公益性制度主义金融扶贫只有寻求政府、专门以贫困人口为服务对象的公益性小额信贷机构或银行、公益组织三方合作，形成多层次的可持续、可推广的公益性制度主义金融扶贫创新体系，并通过有效的多层次的法律机制来推进其发展，为其保驾护航。这就要求：

（一）厘清公益性制度主义金融扶贫各法律主体之间的法律关系、法律地位。

众所周知，扶贫解困，提供物质帮助是现代政府的宪法责任。为弱势群体和经济组织谋求发展实现共同富裕是社会主义的普世价值观。但这并不意味着单一的政府救助是唯一的扶贫手段。中国政府几十年来的扶贫实践已证实，单一依赖有限的政府财政扶贫资金进行这种供血式扶贫，一是资金有限；二是极易产生权力寻租、贪污腐化，使扶贫资金难以到达贫困者手中，不具有可持续性、全面性、发展性。而公益性制度主义金融扶贫正好摒弃了这些弊端，改变了政府在扶贫解困工作中绝对、垄断的地位，用看得见的手和看不见的共同来调控和助推扶贫事业的向前发展，这已达成社会共识。《中国农村扶贫开发纲要》（2011年—2020年）（以下简称《纲要》）就明确规定，“继续完善国家扶贫贴息贷款政策，积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，鼓励开展小额信贷贷款，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。”不难看出，《纲要》肯定了公益性制度主义金融扶贫的方向，间接界定了政府、贷款人（银行）、扶贫对象三者之间的关系，明确了政府在公益性制度主义金融扶贫中应起到的引导和补充作用。贷款人（银行）保持相对独立的市场经济地位，精准扶贫，真正为贫困人群提供资金帮助。并通过制定单行法规来具体界定其他各主体的法律关系和法律地位，规制其市场准入，引导投资方向，避免其偏离公益扶贫的方向。如中国银行业监督管理委员会、中国人民银行《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。——小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。根据《村镇银行管理暂行规定》第2条规定，村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。是独立的企业法人。由于小额贷款公司是经工商注册的商业性企业法人，依法不能经营存贷款业务，融资渠道受限，后多数改制为村镇银行。2014年5月银监会、中国人民银行下发《小额贷款公司管理办法（征求意见稿）》，《意见稿》在融资限制、业务范围等方面迈出实质性步伐。原《关于小额贷款公司试点的指导意见》对“从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%”、“同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%”的限制都将取消。但仍将其作为一般性工商企业对待，未明确小贷公司的金融机构法律地位，但在实践中小额贷款公司已在尝试发行债券、开展资产证券化的业务。其法律地位应界定在非银行金融机构。随着网络金融的兴盛和发展，P2P的小额信贷模式出现，但由于贷款主体法律地位法律未明确界定，应尽快纳入法律调整轨道，如同小额贷款公司，法律应作出明确规制。

（二）借鉴BOT项目融资方式，创新金融扶贫模式，以政策、制度、法律等多层次的法律规制体系，助推专为扶贫对象服务、实现机构可持续发展的、可复制、可推广的公益性制度主义新金融扶贫体系的建立。

其法律链接如下；首先由参与产业扶贫开发的农民组建产业发展专业互助组，然后设立一家项目公司，充分发挥政府财政专项资金的引导作用，以政府财政产业扶贫专项资金为资本金，通过中和农信发起设立一家有限责任公司形式的项目公司、产业发展专业互助组出少量资本金，撬动社会资金共同扶持和参与产业扶贫，向项目公司出资，再以项目公司的名义向银行申请贷款，签订贷款协议，但基于物权变现难的风险考量，银行一般不愿意接受贫困户以山林承包经营权、土地承包经营权、宅基地及农村房产设定抵押，因此我们不妨以项目公司的资本——政府中和农信、产业发展专业互助组出资及其社会捐赠或出资资金，加上项目公司未来的收益向银行设立浮动担保，签订担保协议及产品预售合同，这样银行可以完全按商业化运作，控制风险。具体操作交给项目公司中的专业互助组去做，项目公司将贷款拆分成小额贷款，具体发放给参与产业开发的扶贫对象，由于专业互助组与扶贫对象之间相互熟知，建立起了相互间的信任关系，这就等同于为扶贫对象提供了联保，为防范风险，项目公司还可以要求扶贫对象提供以山林承包经营权、土地承包经营权、宅基地及农村房产设定抵押的反担保。这样就形成了有效的法律链接，把风险控制到了最低点。同时再建立相应的法律辅助体系，完善税收、保险和捐赠法律制度，助推公益性制度主义新金融扶贫体系的建立。

［1］张木兰.小额信贷扶贫的中国路径［N］.公益时报［微博］http://gongyi.qq.com/a/20130123/000008.htm#p=12013-01-23.

［2］杨心宇.必须建立健全的扶贫法律机制［J］.探索与争鸣，1996，（9）.

［3］龙玉洪.我国扶贫开发过程中的法律问题研究［D］.重庆：重庆大学硕士论文，2010.

［4］杜晓山.对当前小额信贷及相关热点问题的思辨［N］.金融时报，2013-03-04.

［5］王巍.格莱珉银行的小额信贷模式及其对我国农村小额信贷发展的启示［J］.征信，2014，（8）.

［6］朱文明.中国扶贫基金会小额信贷模式及其启示［J］.调查与分析，2012，（24）.

［责任编辑：上官涛］

陈江华（1965—），女，江西财经大学教授，研究方向为金融证券法。（江西南昌330032）