非政府组织参与食品安全监管研究

■张启胜 陈岳堂

一、问题的提出

食品安全主要包括食品数量的安全和食品质量的安全两方面。本文的食品安全仅指食品的质量安全,也即食品质量状况对消费者健康安全的保证程度。

我国作为一个经济快速发展的人口大国，食品安全问题在社会经济中的地位格外重要。不说近年来爆发的影响极其恶劣的苏丹红事件、瘦肉精事件、三聚氰胺事件，仅2015年一至六月份每月至少都有一起或大或小的食品安全事件被曝光（见表1）。

人们在生活中碰到的食品安全事件已经难以一一列举，四处频发的恶性食品安全事件让人们提心吊胆，食品安全问题正在逐渐演变成一场食品“恐慌”。有资料显示，消费者对食品安全性的信任度低于50%［1］。频发的种种食品安全问题不仅损害了人们的身心健康，降低了人们的生活水平，而且也产生了社会不安定因素。同时，食品安全问题的发生也表明我国的食品安全在监管方面存在许多漏洞，政府监管和市场监管体系在食品安全保障方面存在各种弊端。

表1 摇2015年1至6月份我国发生的部分食品安全事件

国内外学者关于食品安全监管问题的研究,基本上是以市场失灵、非信息对称理论为基础,都认同政府在这个过程中扮演着完全或主要的作用。大多学者从法律机制及社会保障机制等方面着手，分析政府在食品安全监管上的短板。但是，他们解决问题的观点集中体现在如何建立健全法律、法规,以及完善各部门保障机制等方面。汉斯曼首次提出了非政府组织(NGO)参与食品安全监管的观点，并以契约失灵理论作为基础，论证了非政府组织参与食品监管的必要性［2］。实际上，单靠政府的力量往往很难解决食品安全这一重大问题，因而需要依靠NGO的大力协助。NGO利用其自身的优势，积极投入到食品安全监督活动中，这能够大幅度改善食品安全问题，一方面可以缓解政府的工作压力，另一方面可以提高非政府组织在民间的认可度，促进组织发展。本文试图从NGO在食品安全监管中的特殊优势出发,进而为促进NGO在食品安全监管方面作用的发挥提出相应的对策与建议。

二、NGO参与食品安全监管的优势分析

（一）缓解公共危机的理想第三方

当出现食品安全问题时,政府单靠自身力量是不足以化解危机的。但是，NGO是由具有相同愿景的公民自愿组成的民间社会团体、组织，其社会公益性的特征与价值取向，使得其和公众之间能够保持顺畅沟通，更能理解公众的想法［3］。当发生一些具有群体性、社会性或政治性的危机事件后，具有志愿精神的NGO成员可以在广大的社会公众中获得高度认可，进而使NGO能够得到社会公众的信任。凭借深厚的社会公众认可基础，NGO具有了联接政府和公众的桥梁作用。一方面，政府把应对食品安全危机的相关策略通过NGO及时地传送给公众，能够消除公众恐惧心理,减少食品安全危机期间的不安全感,提高处理公众食品安全危机的能力；另一方面，公众的意愿以及食品安全危机的现实状况又能通过NGO及时反馈给政府，使政府能及时有效地预防和控制食品安全问题。［4］

（二）能够提供专业性的服务

尽管大量的NGO成员和志愿者由临时招聘产生，但它们在组织结构层面上却有着鲜明的专门化特征。大多数NGO都有明确的目标，并根据自己的目标来吸纳组织成员。NGO术业有专攻，它们在应对食品安全问题时能够准确地向相关组织提供帮助，在这个过程中能够充分发挥专业化的公共危机管理优势,从而提供更科学和有效的公共服务。

（三）调节市场和政府供给的不足

市场失灵和政府失灵问题的存在，造成了食品安全事故的屡禁不止。混乱的食品市场秩序表明，市场、政府不能完全解决一系列的食品安全问题。与此同时，NGO在逐渐壮大和发展，适应着现代社会的发展和人们的需要。NGO逐渐成为一种重要的补充辅助力量，弥补政府管制的不足。NGO具有专业性、个性化差异服务的特性，这种特性能弥补政府失灵和市场失灵带来的不足。因此,解决政府失灵和市场调节的不足,需要社会力量的参与。这既有利于弥补政府管理的缺陷,也有利于合理配置社会资源，同时也提高了NGO的社会地位。

（四）有利于社会动员和整合

在食品安全问题发生之后，NGO可以凭其广泛的社会资源进行社会动员，能够有效地集聚社会力量和整合民间资源，使广大的社会公众力量最大限度地被调动起来，从而全身心投入食品安全危机中去。大量事实表明：当发生食品安全问题后，NGO能够动员政府无法充分调动的本地和海外资源，为应对食品安全危机提供必需的物力和人力资源［5］。NGO的社会资源动员能力，一方面来源于其组织使命的公益性，另一方面也来源于NGO存在的普遍性。事实上，NGO普遍存在于现代社会的各个领域，在各自领域发挥着重要作用。

三、NGO在我国食品安全监管方面存在的问题

（一）立法缺失

近年来，针对NGO的迅速发展，我国加紧了相关的法制建设，逐步形成了系列法律法规。我国在法律方面有《公共事业捐赠法（1999）》，在法规方面有 《社会团体登记管理条例（1998）》、《民办非企业单位登记管理暂行条例（1998）》以及《基金会管理办法》等，但在实体法的立法上却存在着明显缺失。立法的缺失，导致NGO在我国的发展存在定位不清楚、功能难以发挥等问题。在食品安全问题发生时，NGO难以获得法律上的保证，从而影响了组织功能的发挥，社会地位得不到认可［6］。另外，政府机构对于NGO的监督机制相对不足，如果没有相关法律法规明确规定NGO在处理食品安全问题过程中的责权问题，那么相应的权利、义务以及责任等就不可能做到十分的规范，甚至可能会引发许多诸如滥用权利及侵害他人利益等问题的发生。

（二）实力欠佳

经费投入不足。足够的经费是保证非政府组织正常运行的充分条件, 然而经费欠缺是我国非政府组织存在的最大问题，也是普遍问题。目前，我国大多数NGO筹集经费的渠道比较单一，主要是依靠为数不多的政府财政供给和社会捐赠。资金短缺成了相当一部分非政府组织面临的首要难题，严重阻碍了组织的发展。由于在资金匮乏的情况下组织的活动难以开展，很多组织成了一个空壳子，多年来也没有进行过实质性的活动。

专业化水平低。由于缺乏资金，NGO难以吸引到高水平的专业技术人员和优秀的管理人才加盟，食品安全监管活动只能由具有公益精神的志愿者来承担，然而绝大多数的志愿者达不到食品安全监管的相关专业技术水平。专业的人员配备不足以及专业的检测水平欠缺，在一定程度上也制约了NGO参与食品安全监管活动。目前，我国NGO从业人员中专业技术人员所占的比例普遍很低，这在客观上导致NGO在应对食品安全危机时往往不能发挥自己固有的优势。

组织自律不够。我国现有的NGO大多数是自上而下的组织, 一般借助于政府的力量自上而下建立起来或干脆是从政府体系中分离出来, 这些组织从成立开始就与政府有着千丝万缕的联系［7］。NGO官办色彩浓厚，行政化倾向明显。由于NGO对政府有很强的依附思维，部分组织缺乏竞争意识，这严重阻碍了组织自身能力的提升。自主性的缺失又使得NGO带有较强的商业化和官僚化倾向，一些NGO可能背离了非政府宗旨，开展一些营利性活动，使得公众对其公益性特点产生了怀疑［8］。这些NGO的不当行为和自律不足,使NGO的社会公信度相对较低,使NGO的自主治理缺少社会和舆论支持。

（三）与政府存在管理冲突

在我国，政府部门在食品安全监管方面处于绝对的主导地位。由于政府本身的体制机制不健全，所以当NGO参与到食品安全监督管理中，不可避免地会与政府发生摩擦和冲突。政府虽然很希望NGO能够帮助解决食品安全管理体制中出现的问题，但也会在很多方面对NGO进行约束和控制，目的是为了防止NGO在危机管理中突出的表现影响到政府的公信力和权威性。同时，政府与非政府组织的最终目标不同，NGO的目标则是公共利益最大化，政府的目标是国家利益以及行政区域利益最大化。因此，在处理食品安全问题时，两者的思维方式和采用的处理手段会存在很大的不同，如此一来，两者之间很容易发生冲突与分歧。

四、NGO参与食品安全监管的国外实践

在德国，NGO被认为是现代德国民主制度的五大支柱之一，政府成立专门机构负责与民间组织合作。据估计,德国目前已登记的公民社会组织的数量超过60万家,而未登记的民间组织数量大约与已登记的民间组织数量相仿。数量如此庞大的民间组织的存在,使得德国被冠以“结社之帮”的别称,成为当今世界社团组织最发达的国家之一。德国民间组织历史悠久、规模庞大、实力雄厚,在社会中发挥着巨大的作用。在食品监管方面，德国现在的食品安全管理机构是在2001年新组建的，它们的职能是：保护消费者合法权益，避免食品安全问题的发生，同时开展有利于环境和动物的农业生产。这种高水平食品安全监管机制来自于德国完善的食品法律法规体系，以及完善的食品监控和评估体系［8］。

在美国，超过3/4的美国人至少属于一个民间组织,平均每人都参加了2个组织,并向4个组织提供了捐助。由此可见，美国的NGO广泛存在于美国社会的方方面面，其中尤以与食品相关的组织最为活跃。他们充分认识到食品安全问题仅靠政府部门的监管是难以解决的,借助食品行业组织这样的NGO,协同政府机构与食品企业,能够提高食品质量安全监管水平与效率。美国NGO的大量存在，在社会上发挥了积极的作用：一是促进了经济的发展；二是提供了多样化社会服务，满足了不同阶层人们的需求；三是使政府精简了机构，减轻了负担。另外，美国的NGO非常重视对组织成员的服务，发挥着政府部门无法替代的作用［10］。

在日本，有一个由各地的主妇建立起来的全国性组织,它成立于1948年,目的是为保护消费者的权利和收集生活中的智慧，叫做“主妇联合会”。在日本,消费者保护问题被认为是最重要的问题之一。现在的日本，伪劣商品几乎绝迹，而商家们要做的就是费尽心思提高产品的质量和服务。日本的消费者协会认为，教育和引导消费者是极为重要的事情，为此出版了许多供消费者阅读的书刊。

以上发达国家的做法表明：NGO已经成为食品安全监管体系的重要组成部分，在食品安全监管中不可或缺。纵观发达国家，不仅他们的NGO数量庞大，而且服务质量普遍很高，能得到社会大众广泛认可。我国NGO发展比较晚，在食品安全监管方面的作用还处于发展和学习阶段，需要借鉴和学习发达国家NGO的发展历程和社会作用。从国外NGO参与食品安全监管的形式，我们不难发现值得我们学习的地方。首先，组织功能丰富且针对性强。发达国家在食品安全方面的组织虽然种类繁多、覆盖面广，但它们的功能分类明确、内容具体，针对不同的人群和工作内容设置不同的组织，从而能很好地发挥组织职能。其次，组织专业性强。在欧美等发达国家，很多组织都具有很强的专业能力，组织管理者具有很高的素质，从而为本国的食品安全问题提供了专业的有力保障。最后，组织资源整合优势明显。欧美国家的NGO能够利用其专业优势，最大限度地整合行业内的有效信息资源并及时进行共享。

五、NGO参与食品安全监管作用的完善

（一）健全相关法律法规

NGO在我国的起步比较晚，相关的法律法规还很不完善，导致其法律效率较低，作用得不到真正发挥。因此，我国应该制定适合NGO发展的法律法规,并不断完善健全相关法律法规,以确保NGO的权利能够得到充分的保障。在立法的过程中还应该注意规则的可操作性及实用性，立法部门及行政部门应出台和完善NGO参与食品安全管理的办法,明确NGO在食品安全监管过程中的权利、义务及相应的职能，尽早制定出规范NGO行为的专项法律法规。［11］同时，为了保证民众对NGO的信任度和支持热情不会降低，政府部门也要建立起一系列对NGO的监管机制，使NGO对食品安全监管的机制更加完善，依靠社会公众力量逐步建立起广泛的社会监督体系。

（二）提高组织自身建设能力

首先，增加经费投入。一方面，政府应加大对NGO在食品安全监管方面的经费投入，根据实际情况适当提高经费额度。另一方面，NGO自身也要进行资金筹集，不断提高募集资金的能力,拓宽资金来源，增强自主筹款的能力。NGO可加强与企业、社会福利和慈善机构的联系，大力宣传非政府组织在参与食品安全监督方面的重要性，并说明其在经费投入方面的困难。为了维护食品市场的有序进行，形成良性的竞争，那些信誉良好、产品有保障的食品企业会愿意拿出一部分资金用于打击非法食品企业，治理违法违规行为。

其次，提高专业水平。一方面，加强优秀人才的引入，为参与食品安全监管做好人才储备。要加强对参与食品安全管理的管理人才及专业技术人员的培训，让相关组织重新取得在食品安全管理方面应有的专业优势。另一方面，争取获得与食品行业相关的高等院校、科研院所和食品企业组织等相关专家的技术支持，组成高素质的专家团队，并经常性地开展系列活动，对相关的内部管理人员进行专业培训和综合性评估。

再者，增强自律能力。NGO具有独立性、民间性，是独立于政府之外的社会公民组织，必须政社分开，明确其社会性、民间性及公益属性。政府部门在对NGO进行监管过程中,应逐步淡化其行政级别,明确NGO的民间组织属性,不能将其视为分流政府富余人员的 “后备力量”。另外，要加强NGO的自律性制度建设，建立严格的财务监督机制。

（三）加强NGO与政府的合作互动

政府部门必须转变食品安全监管的习惯性思维，与NGO展开积极的合作。政府要充分认识到NGO在参与食品安全监管过程中的不可替代性，要与其形成良性互动，给予其充分的信任，授予其相应的权利，保障NGO功能的充分发挥。理清政府与NGO之间的关系，防止政府职能越位和非政府职能不到位，以及两者职能错位等问题的发生。通过明确政府与NGO之间的权利范围与相应责任，使政府与NGO在食品安全监管中能够实现优势互补与良性互动。同时，NGO可利用其自身的优势，做政府的好帮手，并将公众的需求反馈给政府相关部门。NGO作为政府和社会各领域的信息交流的桥梁,需加强培养交流技巧,建立互惠规范,培育信任和合作［12］。政府与NGO双方要加强科研与合作，利用先进的科学知识共同攻克食品安全这一难题。

［1］秦利.多中心合作治理的食品安全问题研究［J］.理论导刊，2008，（9）.

［2］Hansmann,H.B.The Role of Non Profit Enter Prise.Yale Law Journal,1980，(89).

［3］刘丽瑛.非政府组织的优势与社会管理的创新［J］.中央山西省委党校学报，2011，（12）.

［4］胡胜友，陈广计.危害食品安全犯罪的实证研究［J］.中国刑事法杂志，2014，（3）.

［5］范煜昊.NGO参与食品安全监管问题与对策研究［D］.大连：大连理工大学，2013.

［6］林修果.非政府组织管理［M］.武汉：武汉大学出版社，2010.

［7］王名.中国非政府公共部门［M］.北京：清华大学出版社,2003.

［8］刘力.政府采购非营利组织公共服务——德国实践及对中国的启示［J］.政法论坛，2013，（7）.

［9］巧海韵,张晓阳.NGO参与公共危机治理的研究［J］.北京工业大学学报，2012，（11）.

［10］王名.非营利组织管理概论［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［11］郑明传.食品安全犯罪定罪论［J］.中国刑事法杂志，2013，（11）.

［12］高恒天.食品不安全企业的存在机制与治理路向［J］.洛阳师范学院学报，2013，（6）.