中国城市规划的深刻变革：基于规划二重性的研究

2015-06-10■黄勤黄勃

江西社会科学 2015年8期

■黄勤黄勃

诞生于计划经济、繁荣于市场经济转轨时期的中国城市规划与西方现代城市规划有着完全不同的背景，其作用地位、功能属性、运作路径等也与西方现代城市规划大相径庭，特别是城市规划长期以来主要作为物质技术蓝图而存在，因而我国城市规划转型或变革的呼声由来已久［1-5］，城市规划应“转”向哪里？“变”成什么？已有研究对“城市规划应转向公共政策”取得了越来越多的共识，对纠正城市规划“唯空间论”极端，起到了积极作用。但是，我国经济高速和超高速增长中，城市建设和发展的诸多问题，不仅折射出规划公共政策性的缺失，也暴露出其空间功能的片面性。因此，引导城市规划转变，不仅需要深化城市规划公共政策属性的研究，也需要全面认识其空间属性。同时，我国经济和城镇发展正在或将步入“新常态”，现有的城市规划已不能适应新的形势，规划变革势在必行。本文从西方城市规划的历史演变和理论逻辑中，再次审视规划的公共政策性和空间性，并从规划二重性的视角对我国城市规划变革的必要性及变革的目标和内容进行新的探讨。

一、城市规划的二重性：公共政策性与空间性

西方近百年的城市规划发展和实践表明，城市规划虽然本质上都是一种公共政策，是市场经济条件下政府的公共行政职能和公共政策。但是，它不同于一般的公共政策，其差别在于，城市规划是一种以空间为载体来发挥作用的公共政策，它是物质的，又是社会的，既是关于空间的政策集合，也是政治、经济、社会、生态等利益关系的空间表达。城市规划具有公共政策和空间的二重性，是公共政策性与空间性在一定程序和机制下的耦合。

（一）城市规划本质上是一种公共政策

无论是历史地还是逻辑地来看，现代城市规划的主旨和本质都是解决社会问题、改良社会环境、调节社会利益关系、维护社会公平正义，城市规划本质上是一种公共政策［6］。

现代城市规划诞生于一百多年前的西欧。18世纪产业革命极大地促进了城市发展，人口从农村向城市的大量迁移加速了城市化过程，英国城市化率1801年仅为20%，而1901年上升到了75%，快速城市化带来了一系列社会经济和环境问题，如城市无序扩张、居住条件恶劣、交通拥堵、环境污染、传染疾病成灾等等。以英国为代表的欧洲国家政府，通过开展公共卫生运动、城市美化运动以及相应的政府干预行为、立法活动等，率先采取一系列措施，以解决城市化进程中的社会问题。1909年第一部规划法在英国问世，标志着现代城市规划（Town Planning）的诞生。可见，城市规划从诞生之日起就具有强烈的社会意识和公共属性，是政府凭借公共权力干预市场资源配置、调控社会—空间进程的一种手段。

在理论上，早期的空想社会主义者和社会改良主义者对理想社会组织结构的追求、霍华德“田园城市”思想等，被普遍认为是现代城市规划产生的思想先驱，源于社会问题的人文关怀和人本价值取向构成了现代城市规划的灵魂和精神。进入20世纪后，城市规划的价值取向逐步从单一的美学价值向经济价值和社会价值拓展，城市规划的理论范式也经历了物质形态规划——系统与理性过程——沟通行为等的演变，并在探索新模式的过程中呈现出多元化格局［6］。尽管城市规划的范式几经变迁，但城市规划代表的社会内涵和公共政策属性已为广大的规划理论和规划工作者所接受，城市规划的价值一度被误读和曲解，但最终回归到对社会和人的关怀。无论人本主义还是生态浪潮，无论“物质空间设计”还是“理性过程”抑或是“沟通行为”，城市规划从未摆脱其诞生之初的元命题——即解决城市发展中的公共问题、协调各方利益。城市规划本质上是市场经济条件下政府的一项公共行政职能和公共政策。

（二）城市规划是具有空间性的公共政策

城市规划的本质是公共政策，但不能简单地将城市规划等同于公共政策。如果说，以公共权力制约私权行使可能造成的对公共利益的危害，是公共政策存在和运作的基本逻辑，那么，城市规划正是公共政策发挥作用的一种特有路径和方法，这种特殊性就在于，城市规划是以空间为载体的公共政策，不仅具有一般公共政策的基本性质，如权威性、公共性、公正性、阶级性、动态性等［7］，还具有空间性，物质空间是公共政策的容器。作为城市公共政策的重要组成，城市规划反映了公共政策制定和实施过程中最重要的方法论特征。

广义地讲，人类社会经济活动具有空间性，处理人类社会公共事务的公共政策当然也具有空间性。从政策发挥作用和传导机制看，不同公共政策有不同的运行载体或作用通道，城市公共政策中，有的以“块块”为运行载体，有的以“条条”为作用通道，城市规划就是以空间为载体而发挥作用的公共政策（图1）。

图1 城市规划与公共政策的关系

作为城市公共政策的组成，城市规划的“空间性”表现为：（1）直接作用于城市空间。城市规划以城市空间利用和空间秩序构建为主要任务，为各种活动（或土地利用）提供空间结构或物质环境，可以说，城市规划是公共利益在地理空间上的投影。P.Hall也指出，城市（和区域）规划通常意味着是一种空间或地域的规划，这种规划亦称“物质环境”规划，也许称为“空间”规划更贴切、更准确。（2）具有空间调控功能。城市规划对社会的调节和公共利益的维护，是通过对空间资源的配置和对空间开发行为的干预来实现的，作为引导和规范城市空间利用、空间秩序构建和空间关系协调的行为准则，城市规划不仅通过城市规模、空间结构、用地比例等引导城市建设，更通过直接对空间开发强度、土地利用性质以及景观构建等提出可操作的具体方案，来控制、规范和约束城市空间开发行为。这构成了城市规划公共政策方法论的重要特征，从这个意义上讲，城市规划的制定既要依据公共政策理论，也要遵循空间地域演进规律，协调人-地关系。（3）决定空间结构和空间关系。城市规划直接产生空间效益，并通过影响其他公共政策间接地产生空间效应。

上述“空间性”也决定了城市规划与城市其他公共政策相比，是一种综合性、基础性、带有空间“印痕”的公共政策。

（三）政策性与空间性耦合的实现机制：政策目标区域化与空间层次体系化

城市规划要在社会经济领域真正发挥作用，必须与政府的行政和法规等体系融为一体，形成统一的空间规划体系，否则，无论是公共政策导向还是空间协调能力都只是 “空中楼阁”。国外规划发展的实践表明，政策目标“区域化”与空间层次“体系化”，既是城市规划自身适应经济社会发展的必然演进，也是城市规划公共政策性与空间性耦合的实现机制。

以现代城市规划的发源地英国为例。20世纪60年代，英国建立了基于政府事权的城市规划体系，即“结构规划—地方规划”两级城市规划体系，并基本上沿着这一方向发展［7］。直到20世纪90年代末，随着全球化和国际化竞争加剧、公民社会复兴以及新区域主义兴起，城市公共问题的价值取向和政策目标转向如何增强可持续能力和全球竞争力等更为宏观的战略目标，这种背景下，英国城市规划体系发生了重大变革，对此，国内学者纵然有多种解读［3］［7］，但从规划的二重性来看，这一变革最为显著的特征就是政策目标的 “区域化”和空间层次的 “体系化”。一方面，城市公共问题的战略性和宏观化，要求城市问题的解决跳出城市这一狭小空间，从更大的空间范围来进行研究和解决，由此产生了以区域为平台、战略性的大尺度空间规划形式，英国称之为“区域空间战略”，城市规划的公共政策目标突破城市空间范围，被“上移”到更大空间尺度的区域规划中，表现为更加宽泛的政策引导；另一方面，城市规划本身具有的空间指导和空间控制功能得到进一步强化，“下沉”为更加具体和微观的土地利用规划。这一“上”一“下”的结果是，城市规划对于城市物质性空间的控制逐步减小到“土地控制”层面，对于非物质性空间更强调城市规划与其他社会经济政策共同形成政策框架和行动，最终形成了“国家层面的规划政策说明—区域层面的区域空间战略—地方层面的地方发展框架”的空间规划体系。

事实上，不只是英国，欧洲大多数国家的空间规划都经历了由城市规划到区域规划这样一个演进过程，城市公共政策目标向区域拓展导致大尺度的区域规划（在不同国家有不同的称谓）产生，并形成以“地方-区域-国家”为基本框架的多层次空间规划体系。从时间上看，先有城市规划，后有区域规划，区域规划以及国土规划是在城市规划的基础上逐渐发展而来的；从空间上看，规划的空间层次越高，其政策引导性越强，空间层次越低，空间调控的功能越大(图2），政策性与空间性在不同层次的这种渐进性，加之完善的法律法规体系，使“上下位规”有机衔接，这就为最大程度地减少规划运行中的制度障碍与行政摩擦提供了逻辑动力和现实基础［8］。

（四）政策性与空间性耦合的运作过程

图2 规划的政策性与空间性

“公共利益是作为一种规则或程序而存在的，蕴含着政策制定过程中相互竞争的各种价值的和利益衡量”［9］，城市规划只有在一定的公共政策程序支持下才能有效运作，程序公正是公共政策目标顺利实现的有效保障。从西方城市规划的运作过程来看，确保程序公正，首先是多元利益主体制衡的治理模式。空间是公共生活的基础，同时也是权力运作的平台，《马丘比丘宪章》里写道：“城市规划必须建立在各专业设计人士、城市居民、公众和政治领导人之间的系统的不断的互相协作配合的基础上”。在西方国家，由规划师、政府和社会公众等构成的多元主体参与并相互制衡的模式，贯穿城市规划每个环节，特别是公众参与已成为城市规划公共政策性的核心体现。这种不同利益主体相互制衡的治理模式，保证了规划的公共性和公正性。其次是完整的公共政策程序。公共政策程序包括制定、执行、评估、监控四个环节，作为公共政策的城市规划，由规划的编制、实施、评估和检测这四个环节构成，编制是规划实施的前提，实施是实现规划蓝图的途径，实时监测是顺利实施的保障，评估是未来规划编制的基础，正是这四个环节的分工协作、节节相扣，组成了一个完整的城市规划，确保了规划实施的连贯性和时效性。

二、被异化：我国经济高速增长中城市规划的偏差

改革开放后，我国经济增长驶入了近两位数的高速和超高速增长的快车道，1978—2012年，经济达到年均9.8%左右的高速增长，2003—2007年更是达到了年均11.6%以上的超高速增长速度，城镇化率从1978年的17.9%提升到2013年的53.7%，年均提高1.02个百分点。与此同时，中国城市规划快速发展，成长为我国规划系列中体系最完整、技术和管理实力最强大的规划，在满足居民需求、引领城市经济、推进城镇化等方面发挥了重要作用。［1］但是，从规划的二重性看，我国城市规划不仅偏离应有的公共价值立场，而且规划功能失调，规划机制协调难，运作过程不健全。

（一）规划公共政策属性偏离：单一的经济目标代替社会公共目标

在我国经济高速和超高速发展中的所谓“增长主义”制度逻辑下，地方政府成为推动工业化、城镇化的主体，地方政府发展经济的冲动，加之市场主体对自身利益的追求，往往通过曲折的途径，转化为城市规划的技术语言，使城市规划异化为发展经济和实现政绩的主要工具（图3）。城市规划偏离了应有的公共政策性质，单一的经济目标代替社会公共目标。一些城市规划“重地轻人”，只注重物质形态设计，忽视或较少考虑城市公共服务及弱势群体的需求。

图3 经济高速和超高速增长目标下城市空间发展机制①

（二）规划空间调控功能失衡：扩张功能有余而管控功能不足

城市规划的空间调控功能既表现为引导城市建设，更包括对空间开发行为的控制和规范。但在单纯追求经济发展的价值取向下，我国城市规划的空间调控主要在于实现城市规模扩张和空间拓展，而优化城市空间结构、控制城市扩张边界、规范空间开发行为等方面，则被弱化，甚至被“忽略不计”。城市规划的扩张功能过余而规范和约束等控制功能不足，“增长型”、“外延扩张型”规划成为城市规划的主导范式。失衡的城市规划“引导”城市建设的结果，不仅是城镇发展空间无序蔓延，“规划为龙头”变性为城市建设“贪大、求洋、追奢”的龙头，而且，城镇发展脱离城镇化发展的内在规律，为城镇化而人为造城，带来产城割裂、城乡分离、生产空间挤占生活空间和生态空间、城市空间整体性遭到严重破坏等诸多问题。

（三）规划实现机制的碎片化：政策性与空间性难耦合

在我国存在着发展规划与空间规划 “两大系列”以及国土规划、区域规划、城市规划及土地利用规划等“多规并存”的空间规划体系，规划不成体系，规划实现机制“碎片化”，使城市规划政策性与空间性难以有机耦合。发展规划与空间规划“两大系列”的关系在理论上一直没有理顺，［10］实践中“两大系列”的编制和实施也基本上是“两线分离”。空间规划系列中，由于分属不同的行政管理部门，国土规划、区域规划、城市规划及土地利用规划等“多规鼎立”，不同规划在功能定位、作用范围上既存在交叉重叠，又有彼此矛盾的地方。此外，当前分散、重复、“碎片化”的空间规划和区域开发，使我国城市规划政策性与空间性耦合面临更加复杂的体制环境。截至目前，我国具有“国家意义”的区域规划和政策多达百个，即使剔除规划（政策）重叠的区域，也有60个左右，这些区域规划（政策）与所在地区的城市规划关系如何？在这些纷繁多样的区域规划（政策）中，城市规划如何真正发挥其公共政策性和空间管控功能？事实上，城市总体规划被其他专业性规划或政策所肢解从而失去“总体”功能，“政策大于规划”等现象时有发生［11］。

（四）规划运作过程不健全：政府主导、市场机制缺乏

主要表现在两个方面：一是规划主体单一。政府行为几乎统揽了规划政策的全过程，城市政府不仅是规划编制的主体，也是规划实施最主要甚至是直接的推动力量，而市场则被置于次要或被动接受的状态，公众参与长期处于“参与阶梯模型”的低端，实际中大多数参与也只是“象征性参与”甚至“假参与”。二是规划程序不完善。作为公共政策的城市规划，规划程序由规划的编制、实施、评估和检测四个环节构成，各个环节的分工协作、节节相扣，组成了一个完整的城市规划，以确保规划实施的连贯性和时效性。我国城市规划过程中评估环节明显缺失，监督也还停留在设想阶段，城市总体规划研究的宏观论证不够，尤其对社会经济的研究薄弱，规划编制滞后，规划内容过多，审批周期过长，规划的权威性和时效性受到很大影响，规划实施随意，规划修编与基于评估而进行的规划调整还存在较大差距。

三、我国城市规划变革的目标：回归政策属性与还原空间属性

城市规划的偏差和失调，对城镇建设和发展的影响不容忽视，被异化的城市规划，既是我国经济高速、超高速增长制度逻辑的产物，也反映出城市规划在这种“高歌猛进”增长模式中扮演了重要的推手角色。经济发展告别以往高速和超高速增长的旧状态，转入新常态，城市规划变革不仅势在必行，而且内涵也更加丰富。

（一）新常态呼唤城市规划变革

当前，我国经济社会发展正步入新常态，所谓“新常态”，是相对以往 “旧”的状态而言，进入新常态，意味着我国经济发展的条件和环境已经或即将发生诸多重大转变，经济增长将与过去30多年10%左右的高速和超高速基本告别，与传统的粗放增长模式基本告别［12］［13］，同时，城镇发展的规模速度、动力机制、路径模式等，也不同以往，“缓速、提质、增效”将成为经济发展新常态下城镇发展的新常态，新型城镇化是中国城镇发展的必然道路。以经济增长为单一目标的、“外延扩张型”的规划显然不能适应经济和城镇发展新常态的要求。新常态呼唤城市规划变革。

（二）新常态下城市规划变革的目标

由于我国城市规划长期以来主要作为物质技术蓝图而存在，“城市规划应转向公共政策”、“城市规划去物质化”被认为是规划转型的一致目标，以往城市规划转型或变革的重心主要锁定在公共政策属性上。城市规划应向公共政策属性转变，无疑是我国城市规划转变的重要目标，但这只是对我国城市规划“技术层面的显著进步与社会政治层面暴露的种种问题形成鲜明反差”进行反思和检讨的结果，是基于长期以来过分强调城市规划工程技术性而忽视其社会内涵和政策属性倾向的一种纠偏，还不能代表城市规划转变的全部。我国经济高速和超高速增长中，城市规划问题不仅表现为规划公共政策性的偏离，更有对空间功能的片面理解和运用，因此，从旧状态过渡到新常态，城市规划不仅是要回归规划公共政策属性的本质，体现其政策导向的优势，更要发挥规划空间引导和管控的功能，还原空间属性的全貌，实现规划政策性与空间性的协同整合，才能使偏离的规划回归原点，失衡的功能恢复正常。城市规划适应新常态，与其说是中国城市规划正在和将要经历的一场变革，不如说是原来被异化的、非正常的中国城市规划的一次回归和还原。

四、我国城市规划变革的内容

面向新的要求、新的目标，我国城市规划需要在规划的价值理念、调控功能、运作过程以及实现机制等方面进行深刻变革

(一)规划价值取向由单一经济目标导向转向多元目标导向

未来5～10年城镇化的核心将由传统的“地”的城镇化转向“人”的城镇化，城镇化的关键是提高城镇化质量。因此，如何满足人的需求、如何提高城镇化质量就成了城市发展最大的公共利益，相应地，城市规划的价值取向也要由单一的经济目标转向综合的多元目标，坚持以人为本，立足人的城镇化，摒弃以往“重地轻人”的倾向，关注和满足“农业转移人口市民化”人群的基本需求，更加注重公平，将提供公共产品、打造优质的人居环境、完善生产生活配套、增强城市创新能力与营造良好的就业创业环境等纳入重要内容，同时，对增强生态产品的生产能力，构筑战略性的城市生态空间，控制开发强度与调整空间结构等等，提出政策目标和空间策略，将生态文明理念全面融入城市建设和发展中。

（二）规划调控功能由单纯地引导建设转向空间引导与管控并行

城市规划在引导城市新增空间的同时，更加注重现有系统的完善与存量结构的调整，城市规划的调控功能要从单纯引导建设转向对城市空间的引导与控制并行，因而城市规划在任务内容、技术方法、主导范式等一系列方面都面临新的变化。确定城市合理规模、划定开发边界、控制开发强度，整合和修复快速城镇化中被割裂的城市空间，重塑完整的生态文化体系，等等，将成为城市规划面临的新课题，构建集约高效可持续的空间开发格局，限定城市边界，优化空间结构，加强空间管制，将成为城市规划重要的任务。可以预见，“减量型”、“收缩型”、“复兴型”、“改造型”等规划将取代以往“增量型”、“外延扩张型”规划，成为我国未来城市规划的主导范式。

（三）规划实现机制由“多规鼎立”的规划系列转向有机衔接的空间规划体系

整合现有规划，使“上下位规”有机衔接，规划与政策合理定位，为城市规划运行减少制度障碍和行政摩擦。借鉴国外规划政策性与空间性耦合的机制，在不同空间层次规划整合的路径各有侧重，国家层面主要是促进“多规协调”，区域层面推行“多规合作”，城乡层面则实现“多规合一”。

国家层面的整合，强调政策协调，特别是要理顺发展规划与空间规划“两大系列”的关系，进一步明确主体功能区规划、生态环境规划、生态功能区划、土地利用总体规划、城乡规划和国土空间规划的定位和功能，理顺不同规划之间的关系，建立符合市场经济原则的、定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系；区域层面的整合，是亟待加强的薄弱环节，主要对省区或跨省区这种大尺度区域规划进行政策协同，建立和完善政府之间的合作机制，强调区域协作；城乡层面的整合，着重政策与空间的合一，要求将国民经济社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划以及生态环境保护等规划整合为一个统一的规划，实现“多规合一”，尽快把主体功能区的理念落实到市县，使用途管制有规可依。

（四）规划运作过程由强势政府主导转向政府引导、多元主体制约的治理模式

逐步探索和建立政府引导、多元利益主体相互制约的规划治理模式，增强规划过程的公开性和公正性。规划各个环节中，政府角色要由独家包揽的“全能型政府”向加强引导的“服务型”政府转变，通过确定合理范围、细化参与程序、完善参与机制等，提高公众参与的有效性，［14］完善规划委员会制度，探索和引入城市总规划师制度。改革和完善城市规划公共政策程序，提高规划的权威性和时效性。深化城市总体规划研究，优化控制性详规。城市总体规划既要关注社会公平、经济发展，又要研究城市空间形态设计、环境保护以及文化传承等，并明确强制性内容，贯穿空间管制政策；［15］简化规划编制，缩短审批周期；强化规划评估和监测，不仅要有实施后评估,更要有实施前评估，实现规划实施的动态追踪和及时反馈。

注释：

①本图参考了张京祥等:《增长主义的终结与中国城市规划的转型》，载《城市规划》2013年第1期。

［1］陈锋.转型时期的城市规划与城市规划的转型［J］.城市规划,2004,(8).

［2］仇保兴.转型期城市规划的变革［J］.中国党政干部论坛,2007,(7).

［3］雷诚.试论我国城市化中城市规划的若干走向——从公共政策与行政管理角度的探讨［J］.现代城市研究,2007,(8).

［4］韩增林,刘天宝.城市规划转型的整体性和系统性［J］.城市问题,2009,(4).

［5］张京祥,赵丹,陈浩等.增长主义的终结与中国城市规划的转型［J］.城市规划,2013,(1).

［6］陈锋.世界资本主义长程运动与我国城市规划的历史走向［J］.城市规划，2011,(1).

［7］孙施文.英国城市规划近年来的发展动态［J］.国外城市规划,2005,(6).

［8］王金岩,吴殿廷,常旭.我国空间规划体系的时代困境与模式重构［J］.城市问题,2008,(4).

［9］徐建.城市规划中公共利益内涵的界定——一个城市规划案例引出的思考［J］.行政法学研究，2007,（1）.

［10］黄勤.新时期我国发展规划与国土规划的关系［J］.社会科学研究，2006，(3).