我国应尽快制定《行政执法程序条例》

王万华

党的十八届四中全会《决定》明确提出“创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任”。完善执法程序，需要加强行政执法程序立法，将《决定》关于规范行政执法程序的要求转化为具体程序法律制度。

行政执法存在诸多问题，需要加强行政执法程序立法予以规范

目前规范行政执法的法律主要有《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》，但这三部立法仅仅解决了部分执法活动的规范问题，我们在调研中发现行政执法中存在的很多问题都与执法程序立法还很不完善有很大关系。

第一，行政执法应当遵循的职权法定、诚实守信等实体原则和正当法律程序原则等基本原则缺失，相关制度不完善。公民、企业的权利在执法过程中缺乏制度保障，没有对执法权形成有效制约，越权执法、趋利执法、执法不守诚信等执法乱作为现象普遍存在。部分执法机关将执法与地方经济发展挂钩，与执法人员的工资、福利挂钩，加剧了执法中乱象丛生。

第二，现有立法基本规范外部程序，缺乏对内部程序必要的规范，内部机制不顺直接影响对外执法效能。执法中部门之间、层级之间、地区之间缺乏制度来解决实体法权限划分不清带来的管辖不明、执法部门设置过于分散带来的执法协调难等问题，容易出现执法不作为;执法机关内部执法流程不够优化，内部办件时间冗长;行政执法信息在部门之间还没有做到共享，重复调查。

第三，缺乏启动执法程序的外部制约机制，执法人员“法定职责必须为”意识不强，执法不作为、拖延履职、执法不力等现象比较普遍存在，造成法律得不到有效实施，一些违法行为长期得不到制止、纠正。

第四，在行政许可、民生保障等依申请作出决定领域，程序不便民、不经济。申请人办理同一事务面对不同部门需要重复提交申请，不仅增加公民和企业负担，也增加行政成本;不同部门处理同一事务的申请时不能同步进行，流程过长，行政效率较低。

第五，常态执法缺乏制度保障，运动式执法、突击执法、不文明执法的现象比较突出。部分执法机关执法扰民、执法扰乱企业正常生产经营活动。部分执法人员在执法中举止不文明，不尊重执法对象，甚至暴力执法，社会影响非常不好。

第六，缺乏对行政执法证据制度的规定，行政执法中事实认定存在问题比较突出，调研中法院提供的数据表明因事实认定错误在执法机关败诉判决中占的比例最高。

第七，缺乏对行政执法过程性行为、事实行为的程序规范，造成事中事后监管不力。执法重许可、重核准、轻监管，执法检查、建设项目稽查、政府投资项目后评估等机制缺乏制度规范。随着国务院简政放权工作的推进，大量事项不再进行前置审批，如何加强事中、事后监管防止监管缺位，急需制度跟进。

第八，执法裁量权如何公正行使缺乏明确的规则指引，选择性执法、执法标准不统一、人情执法等执法不公问题较为突出，老百姓反映强烈。

第九，行政执法中的公开机制规定不完善，执法依据、执法过程和执法结果不公开、不透明，带来执法权力寻租、执法腐败等问题。

第十，缺乏针对行政特点的文书送达制度，送达难成为执法人员反映强烈的问题。

《决定》对完善执法程序提出新要求，需制定法律予以贯彻落实

随着社会主义法律体系基本形成，依法治国的重心转向保障宪法和法律得到有效实施。行政机关是主要的法律实施机关，针对当前行政执法中存在的各类问题，《决定》对全面规范行政执法活动提出很多程序机制，需要立法予以贯彻落实。包括：明确行政执法应当遵循职权法定原则;行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，行政机关不得法外设定权力，推行政府权力清单制度;减少执法层级;合理配置执法力量，加强执法人员资格制度建设;规范执法过程;建立执法全过程记录制度，明确具体操作流程;规范执法裁量权公正行使;建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度;提升行政执法效能;加强行政执法信息化建设和信息共享;加强对执法的合法性审查;严格执行重大执法决定法制审核制度;加大执法公开力度;推行行政执法公示制度。

行政执法的规范与监督一直是依法行政工作的重中之重，与现有规范思路和规范机制相比较，四中全会《决定》有两点主要变化需要关注：

第一，更重视对执法源头、执法过程的规范，将规范切入点由事后监督提前至事前、事中规范，防患于未然，体现为更加重视发挥程序机制的规范作用，可以看到《决定》提出的主要规范机制都属于程序机制。

第二，不局限于解决某类执法活动中存在的问题，而是对行政执法进行全面规范：既规范执法的合法性问题，也规范执法的合理性问题;既规范执法外部程序，也理顺执法的内部协调与流程优化;既规范执法中滥用权力的问题，也规范执法不作为，懒政、庸政问题;既保障执法公平公正，也注重简化执法程序，提升执法效能。

《决定》体现出的两点变化相应对立法提出两点新的要求：第一，规范行政执法的重心在于完善执法程序立法。第二，立法需要回应全面规范行政执法的需求，制定综合性程序立法，而非针对某一种类执法活动制定单行立法。

法治政府建设面临新形势，需要通过立法规范执法活动

国务院2004年发布《全面实施依法行政纲要》（以下简称《纲要》）、2010年发布《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》），其中，对规范执法活动提出了非常具体的要求。《纲要》和《意见》对规范行政执法、推进依法行政工作发挥了积极作用，但是《纲要》和《意见》并非法律，关于行政执法的要求性质上并非法定程序义务，也不能成为法院进行司法审查的依据。《纲要》实施已经十年，《意见》发布已近五年，当前的社会条件和法治政府建设面临的问题和任务已经发生了很大变化，通过指导性文件的方式推进依法行政、建设法治政府，已经远远不能适应当前新的社会条件。随着四中全会制定的国家全面推进依法治国战略实施的推进，有必要制定法律，将《纲要》和《意见》中关于规范执法活动的要求上升为法定程序义务，使之成为约束行政机关的硬性机制，用法治的方式深入推进依法行政，加快建设法治政府。endprint

地方经验层出，有待中央层面统一推进完善执法程序

基于各种原因，《行政程序法》在我国一直未能出台，一些地方开始尝试在地方层面制定统一的行政程序规定。2008年，湖南省制定全国第一部行政程序规定《湖南省行政程序规定》，之后，山东省、西安市、海口市、汕头市等出台了10部地方性行政程序规定。在这10个地方行政程序规定中，行政执法程序都以条文数居半成为最核心的内容。2011年1月，辽宁省制定《辽宁省行政执法程序规定》，对行政执法程序作出全面系统规定。

我们于2013年、2014年对湖南省、山东省、辽宁省、汕头市等地方行政执法程序规定实施情况进行实地调研。发现完善的行政执法程序立法对规范执法活动发挥了很大作用，如：地方规定中关于管辖、执法协助等内部程序机制非常有利于处理行政机关职责划分不明和加强协调的问题;行政裁量权基准、行政执法指导案例等机制对规范行政裁量权公正行使、解决执法不公发挥积极作用;完善的行政证据规则对规范行政执法中的事实认定、更好保障当事人权利发挥积极作用。

就内容而言，地方立法关于执法程序的规定呈现出很强的趋同性，反映执法实践面临的问题相似，对规范机制的选择趋同，下一步立法很有必要在总结地方立法经验基础上，将地方立法中行之有效的制度上升为中央立法，统一推进规范行政执法活动，保障法律法规得到有效实施。

此外，其他国家的立法经验，也表明完善的行政程序法对规范行政活动发挥了积极作用，我国有必要借鉴其他国家成功经验，完善执法程序立法。

完善途径：由国务院尽快制定《行政执法程序条例》

目前与行政执法活动程序有关的法律规范，分散规定在大量单行法中。分散立法的主要问题是只能规范特定种类、特定部门、特定区域内的执法活动，不具有普遍适用效力。在依法行政推进的初期阶段，采用分散立法的方式有利于尽快解决问题比较突出的某些执法活动，但随着全面依法治国战略的推进，分散立法难以满足当前“深入推进依法行政、加快法治政府建设”对完善执法程序提出的要求。这就需要中央层面在总结现有立法的基础上，制定综合性、普遍性的法律，防止对执法活动的规范出现法治空白。

制定综合性、普遍性的法律来完善执法程序有两种方案可以选择：

第一种方案，立法一步到位，由全国人大制定《行政程序法》，全面规定行政活动的程序，将行政执法程序作为其中一章予以规范。

第二种方案是分步走，由国务院先制定《行政执法程序条例》，积累制度实施经验后再由全国人大制定《行政程序法》。

两种方案各有利弊。考虑到全国人大2015年的立法工作重点将是完成《行政复议法》的修改，国务院法制办2014年又已经将《行政执法程序条例》作为二类立法项目开展了前期研究工作，目前选择第二种方案更为切实可行。

（作者为“2011计划”司法文明协同创新中心研究人员，中国政法大学诉讼法学研究院教授、博士生导师）endprint