海岛型城市开发利用非常水源存在的问题与对策——以舟山市为例

聂汉江,陈 莹,赵 辉,杨 健,何 珊

(1.水利部水资源管理中心,北京 100056;2.水利部非常规水源工程技术研究中心,北京 100056;

3.河北工程大学水电学院,河北邯郸 056038;4.四川大学水利水电学院,四川成都 610065)

海岛型城市开发利用非常水源存在的问题与对策
——以舟山市为例

聂汉江1,2,3,陈 莹1,2,赵 辉1,2,杨 健1,2,何 珊4

(1.水利部水资源管理中心,北京 100056;2.水利部非常规水源工程技术研究中心,北京 100056;

3.河北工程大学水电学院,河北邯郸 056038;4.四川大学水利水电学院,四川成都 610065)

随着我国进入城镇化的快速推进阶段,淡水资源缺乏已成为制约国民经济和社会发展的一大问题,特别是在海岛型城市,开发利用非常规水源势在必行。以海岛型城市舟山市为例,在调研舟山市非常规水源开发利用现状的基础上,分析舟山市再生水、海水利用的管理经验,总结舟山市开发利用非常规水源的有效做法,指出舟山市非常规水源开发利用中存在的问题,并从规划与管理、法制标准、融资渠道、优惠政策、技术研发与示范、市场化运行机制、宣传等方面提出了进一步加强非常规水源开发利用的措施及建议。

淡水资源;非常规水源;水资源开发利用;海岛型城市;舟山市

随着我国城镇化的快速发展,淡水资源缺乏已成为制约我国国民经济和社会发展的一大瓶颈,不少城市或严重缺水,或因污染而有水不能用。为此,有的城市不得不远距离调水,有的被迫超采地下水并由此引发地面沉降等严重生态环境问题[1-2]。在此背景下,开发利用非常规水源势在必行。党中央国务院高度重视非常规水源的开发利用,在2011年国务院1号文件以及2012年国务院3号文件中明确提出要加强非常规水源的开发利用,将其纳入水资源统一配置。舟山市开发利用非常规水源程度较全国其他城市高,且是海岛型淡水资源缺乏的城市,分析舟山市开发利用非常规水源存在的问题,探讨进一步开发利用非常规水源的举措,对发展海洋经济,解决制约沿海及海岛型城市经济社会发展的淡水资源匮乏的问题十分必要。

1 舟山市开发利用非常规水源现状

舟山市总面积22 200 km2,其中岛屿陆域面积1440 km2,包括定海区、普陀区、岱山县和嵊泗县。舟山市与大陆分隔,无过境客水,水资源基本靠降水补给。诸岛水系很不发达,多为季节性间歇河流,且各岛内河道互不相通,独流入海。舟山市2012年供水量情况见表1,由表可以看出舟山市非常规水源的供水量占到总供水量的9.6%,远远高于全国0.7%的平均水平,非常规水源利用量较大。

1.1 再生水的开发利用以及管理

1.1.1 开发利用情况

舟山市再生水开发利用主要有两种方式:一是集中式城市再生水回用;另一种是分散式城市再生水回用。其中,集中式城市再生水回用是指污水处理厂处理后的再生水回用于河流的生态补水和绿化用水;分散式城市再生水回用主要是指企业利用自身的污水处理系统,处理后回用于企业生产或生活。

表1 舟山市2012年供水量万m3

目前舟山市再生水利用率还不高,再生水处理厂主要有定海污水处理厂、白泉污水处理厂、小干污水处理厂等12座。2012年舟山市实际再生水利用量693万m3,占总用水量的4.8%。

1.1.2 再生水利用的管理

分散式再生水主要由企业自身管理,集中式再生水归舟山市污水处理有限公司管理。

舟山市污水处理厂的管理主要分3种模式:①水务一体化的地方由水务部门组建和管理污水处理厂;②由乡镇设立相关部门组建和管理污水处理厂;③采用BOT模式管理。

1.2 海水的开发利用以及管理

1.2.1 开发利用情况

目前舟山市海水利用主要包括海水直接利用与海水淡化两种方式[3]。海水直接利用主要用于水产品的初级清洗和火电厂的冷却用水,2012年舟山电厂直接利用海水3.88亿m3。目前舟山市已建成海水淡化厂14处,海水淡化总生产能力83 750 t/d,详见表2。2012年海水淡化量555万m3,占生活和工业用水量的5.8%。

表2 舟山市已建海水淡化项目

建成的海水淡化工程均采用了反渗透海水淡化技术,海水淡化厂生产的商品水通过各岛供水管网实现与本地自来水厂联网供水,主要用于生活、工业和服务业用水。海水淡化的成本由制水成本、输配成本、主营业务税金等几个部分组成,根据相关资料统计,舟山市海水淡化成本一般在5.5元/t～6.5元/t之间(包含所有费用在内)。

1.2.2 海水利用的管理

a.管理体制。海水的管理包括海水直接利用管理和海水淡化利用管理,目前舟山市海水直接利用管理主要由海水直接利用单位自筹、自建、自管。

海水淡化利用管理方面,目前舟山市海水淡化利用管理模式主要分两种:一种是实行水务一体化的区域(如岱山县、嵊泗县、六横岛)的海水淡化工程由当地水行政主管部门组织建设,组建相应的供水公司负责具体的建设和建后管理,并将淡化水纳入供水一体化管理范围;另一种类型是由海水淡化工程所在乡镇政府组织建设,工程建设后日常管理由乡镇企业管理部门或供水部门管理。

b.财政补贴。海水淡化成本较高,而海水淡化供水水价按照城市供水水价征收,企业亏本运营。从2005年开始浙江省设立省级海水淡化专项资金,根据《浙江省水利骨干工程专项资金管理办法》,对全省以解决居民饮用水为主的海水淡化工程建设和已建淡化厂运行维护费用给予资金补助。另外,舟山市各县或乡镇也根据海水淡化厂运行情况给予适当补助。

2 舟山市开发利用非常规水源的做法及存在问题

2.1 主要做法

2.1.1 建立联合调度供水体系

a.水源联网。目前马目、黄金湾、蚂蟥山、虹桥、城北等水库已经联成一个整体,实现共同向虹桥、城北、临城、平阳浦等水厂供水,初步实现岛内城镇供水水源的统一调度,满足水厂合理布局的需要,并满足向普陀山岛输水的要求。周边乡镇的供水水源也根据需要尽可能实行联网供水。水源的联网提高了水利工程的径流调节度,可以减少水资源的浪费,增加可供水量,改善供水系统间的协调能力。

b.供水管网联网供水。舟山市供水水源工程具有规模小、数量多、分散的海岛水工程特点,水厂一般也只能根据水源的特点布置。供水管网体系的构建,扩大了供水范围,提高了供水能力和调节能力。目前舟山市自来水公司所属的虹桥、城北、临城、平阳浦、应家湾水厂已初步实现联网供水。

c.非常规水源入网。海水淡化厂生产的商品水通过各岛供水管网与本地自来水厂联网供水,或者海水淡化水翻水入库,与水库蓄水进行混合勾兑,勾兑配比根据当地水质进行调节,根据舟山水质情况海水淡化水在勾兑时大约占70%,然后再进入供水管网,从而降低吨水成本,初步形成了非常规水源与常规水源的联合供水体系。

d.建设岛际引配水工程。舟山着力构建功能定位清晰、开发重点突出、产业布局合理、集聚效应明显、陆海协调联动的“一体一圈五岛群”总体开发格局。从现有岛际引配水工程布局看,岱山本岛、册子岛、普陀山岛、长涂岛等邻近本岛的岛屿已有从舟山本岛的引水管线,在舟山新区规划中,将进一步建设金塘等需水潜力大的经济大岛与舟山本岛的岛际引配水工程,从而形成由舟山本岛辐射经济大岛,由经济大岛辐射周边小岛的调配水网络。

2.1.2 建立水务一体化管理模式

早在2001年,岱山县就成立了浙江省第一家县级水务局,并在局内设水资源调配科,县城和乡镇水厂由水务局统管,改变了以前多头管理格局,将城建、水利等部门有关水资源的管理职能统一划归水务局,使水资源的配置更加合理,水资源短缺的局面得到缓解。

为推进水务一体化建设,2010年原舟山市水务局和舟山市水利围垦局合并成舟山市水利水务围垦局。2014年2月17日舟山市人民政府办公室印发《舟山市水利水务围垦局主要职责内设机构和人员编制规定》,定职能、定机构、定编制,建立了水利、水务和围垦工作一体化的管理体制,市水利水务围垦局下设办公室、水政水资源处、规划建设处、工程管理处、水务管理处、行政许可服务处6个内设机构,将原舟山市水利局负责的原水、围垦的规划、行政监察、工程建设,原舟山市水务局主要负责的城市供水的制水、给水、节水、污水处理、非常规水源的开发等职责合并,由市水利水务围垦局负责新区(全市)水资源调度、水量分配、计划用水、节约用水等工作,提出限制纳污总量意见。市水务集团受委托具体实施新区(市)城乡一体化供水区域内的供水管理、水量调度、计划用水、节约用水及污水处理工作,从而较大程度地实现水务管理一体化,有效提高区域水资源管理的效率和效益。

2.2 舟山市开发利用非常规水源存在的问题

①对非常规水源的开发利用的重要性认识不足。没有把非常规水源作为水资源来看待,更没有把利用非常规水源作为优化区域水资源结构的重要措施;主观上缺乏利用的积极性;对非常规水源开发利用取得的效益宣传不够,知识普及不够等。②缺乏统筹规划和宏观指导,缺少对用水大户使用非常规水的刚性定额或法定要求等,使得一开始就靠市场行为发展的非常规水利用受到很大影响,从而制约了产业发展。③缺乏鼓励非常规水源利用的激励政策和法规规定,如缺乏类似自来水、公益性水利工程等具体扶持、鼓励政策措施。以开发利用海水淡化水为例,若完全按成本核算,海水淡化水的成本较现有的水价不具有竞争力,影响了地方和企业的积极性;④资金投入不足,特别是在产业领域投入严重不足,规模示范不够,缺乏技术持续创新作为支撑。⑤水资源开发利用市场机制不完善,导致水的价格与价值背离。这在一定程度上使非常规水源得不到社会各界的重视,也使非常规水源缺乏市场竞争力。

3 进一步开发利用非常规水源的措施与建议

3.1 统一规划,统一管理

应从水生态文明建设和最严格水资源管理制度的高度认识非常规水源的重要地位,将海水淡化水、再生水、雨水等非常规水源与地表水、地下水、外调水共同纳入区域水资源统一配置。海水淡化等非常规水源的开发利用是海岛居民生活的重要水源,是海岛居民饮用水安全的重要保障,建立以常规水源为主要供水水源,海水淡化等非常规水源为辅的供水体系,统一规划、调度、管理。

3.2 完善法制,修订标准

在《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》的指导下,研究制定非常规水源利用管理办法和非常规水源水价管理办法,如修订现有水质标准,加强水质监测,规范出厂水质标准[4];研究制定合理的非常规水源价格体系,使非常规水源价格与自来水价格保持适当差价,突出非常规水源价格优势。

3.3 加大投入,拓宽融资渠道

为建立稳定规范的政府投资渠道,保证非常规水源设施建设的资金需求,应根据非常规水源设施的性质,制定相应的政府投资补助标准,同时,健全市场机制,扩大非常规水源设施建设资金来源,建立市场准入制度,通过特许经营权、税收优惠、提高回报率、放宽社会资金参与条件等措施,引导社会资金投入非常规水源设施建设中。

3.4 出台优惠政策,促进非常规水源开发利用产业健康快速发展

研究制订包括财政、价格、投资、土地、用电等方面的扶持政策和措施,引导和推动非常规水源开发利用的发展。①加快研究制定鼓励非常规水源开发利用的财税政策,对非常规水源生产企业给予税收优惠;建立非常规水源开发利用专项资金,加大对非常规水源开发利用和非常规水源生产企业的支持力度。②将非常规水源开发利用项目列入公益性基本建设项目,政府给予适当的政策扶持和加大基建投资,在项目审批、土地供应上,予以优先,重点支持,在用电上享受公用事业政策。③对以供应居民生活用水为主的海水淡化企业,作为公共事业对待,减免有关税费。海水淡化水价格采取城乡供水综合水价、梯级水价、季节加价,也可对海水淡化水作适当的价格补贴。

3.5 加强非常规水源的技术研发和试点推广

大力扶持非常规水源的技术创新和科技进步,促进中水回用、海水淡化装备制造业发展,提高工程设备国产化比例,降低工程造价,降低吨水成本;推动非常规水源的基础和应用研究、技术研发、技术设备集成和工程示范。在建设试点城市和示范区的基础上,探索非常规水源利用的工作经验,以点带面,促进全国非常规水源工作的开展。

3.6 政府引导,推进建立市场化运行机制

从“政府引导,培育市场”逐步向“市场运作,企业化管理”过渡,要将非常规水源开发利用产业列入鼓励发展产业目录。按照“谁投资,谁受益”的原则,鼓励社会各界以各种方式投资和建设非常规水源开发利用产业,鼓励国内外知名企业集团前来投资,鼓励民间资本参与非常规水源开发利用产业,鼓励国内外知名科研院所以专利入股等可行方式参与非常规水源开发利用的开发。积极形成研发、制造、建设于一体的产业链,促进非常规水源开发利用的发展。

3.7 加大宣传力度,鼓励公众积极参与

要充分利用网络等各种新闻媒体,加大宣传力度,让公众更多地了解和认识非常规水源在缓解水资源短缺中的重要作用,引导人们建立正确的用水观念;加大海水淡化水等高品质非常规水源作为饮用水的宣传力度,公布高品质非常规水源的水质检测报告以及对人体健康影响检测报告,消除公众对饮用非常规水的疑虑;鼓励公众积极参与管理,充分发挥公众在非常规水源利用中的作用。

[1]陈莹.城镇化背景下我国非常规水源开发利用的思考[J].中国水利,2014(5):1-2.

[2]徐如海,牛林新,唐平,等.城市非常规水源保障措施研究[J].价值工程,2011(22):315-316.

[3]闻致中,高仁先.论非常规水源的开发利用[J].水利经济,1995,13(2):54-57.

[4]曲炜.我国非常规水源开发利用存在的问题及对策[J].水利经济,2011,29(3):60-63,78.

TV213

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1003 -9511(2015)04 -0062 -04

2015 04 -14 编辑:陈玉国)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.04.016

聂汉江(1990—),男,安徽安庆人,硕士,主要从事水资源规划与管理研究。E-mail:nhj199008@163.com