行政信访诉求的合意解决机制

刘国乾

行政信访诉求的合意解决机制

刘国乾①

《信访条例》未排除合意机制适用的空间。合意作为一种结果导向型的机制，相比裁决，其对诉求的实质回应在深度和广度上均具有优势。但实践中合意机制的适用，面临程序难以启动、当事人难以理性开展合意、合意内容有悖法治精神、合意成果难以落实等困境。合意机制的设计应考虑对既有困境的调控技术。在行政信访框架下，面对复杂诉求的合意机制，是裁决的替补、而非替代机制，对其改良或建构应该考虑该特殊性。

行政信访；诉求解决；裁决；合意

一、问题的提出

党的十八大、十八届三中、四中全会均提出改革信访制度，其中包含两项基本要求：一是改革信访制度，使其能够有效解决诉求；二是将信访的运作纳入法治化轨道。信访法治化既包括诉求表达的法治化，也包括诉求处理的法治化。对于后者，2005年 《信访条例》已作了较大努力，将行政信访处理诉求的程序设置为准司法过程，并将处理诉求的技术设定为 “规范—决定”裁决模式，以程序和规范为中心的 “自治型”法治精神一定程度上得以贯彻其中。①［美］诺内特等：《转变中的法律与社会——迈向回应型法》，张志铭译，北京：中国政法大学出版社，1994年，第68页。但已有研究表明，实践中行政信访面临的矛盾，逐步从单项社会问题发展为特定政策问题，越来越体现出结构性、群体性的特征，也越来越与领导决策、公共政策紧密相关。②王浦动等：《行政信访的公共政策功能分析》，《政治学研究》2012年第2期。这些事项引发的诉求因通常缺乏具体的实体规则、具有 “多中心任务”特征，因此，通常难以通过 《信访条例》所预设的裁决模式来有效解决。③刘国乾：《行政信访处理纠纷的预设模式检讨》，《法学研究》2014年第4期。

富勒指出，强行对不适宜裁决事项进行裁决处理可能出现这几种结果：第一，裁决会遭受失败，难以预测的后果会使决定无法执行，决定要么被忽视、要么被抵制或被改变。第二，裁决者不顾裁决的特性，尝试在裁决外的对话中寻找各种解决方式。第三，重新表述相关问题使之变得看似适合通过司法程序来解决。④Lon L.Fuller，“The Forms and Limits of Adjudication”，Harvard Law Review，vol.92，1978，p.401.以上3种情形中，第一种情形表明即便进行裁决也无法获得执行。第二种情形表明裁决者突破程序和自身角色定位的限制，通过非裁决的方式使面临的问题得到解决。第三种情形表明，裁决者可能去刻意剪裁所面对的问题，片面地处理或者以其他方式处理，并为问题的解决提供一种裁决形式的包装。⑤汪庆华：《政治中的司法：中国行政诉讼法的法律社会学考察》，北京：清华大学出版社，2011年，第24页。

这3种情形中，对合法有效回应信访诉求有所启发的是第二种情形，即在裁决之外寻找其他解决方式。对于不宜裁决的事项，富勒认为，可运用两种方式来处理：一是管理性指令，⑥在富勒的语境里，管理性指令强调在具有隶属关系，或存在命令和服从关系的主体之间，上级和管理者所发布的、下级或被管理者应服从的权威命令。［美］富勒：《法律的道德性》，郑 戈译，北京：商务印书馆，2005年，第240页。二是契约 （或互惠）方式。⑦Lon L.Fuller，“The Forms and Limits of Adjudication”，Harvard Law Review，vol.92，1978，p.398.前者是通过 “命令—控制”方式对争议问题进行处理，这种方式通常仅存在于处理者对于争议双方均有命令权、并可通过特定强制手段确保命令得到执行的地方。针对群众的信访诉求处理，这种方式显然不合适。所以，非裁决以外和平的诉求解决方式理论上体现为合意机制。⑧裁决与合意是现代社会纠纷解决的两种基本模型，参见 ［日］棚濑孝雄 《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，北京：中国政法大学出版社，2002年，第25页。

尽管2005年 《信访条例》将行政信访定位为诉讼、行政复议和仲裁的补充渠道，承袭这些机制处理纠纷的核心技术，预设了处理信访事项的 “规范—决定”裁决模式，①刘国乾：《行政信访处理纠纷的预设模式检讨》，《法学研究》2014年第4期。但 《信访条例》并未排除运用合意解决信访诉求的可能。②参见 《信访条例》第13条的规定。在实践中，对于那些难以通过裁决机制处理的信访诉求，合意机制是否确实发挥了合法有效回应诉求的效果？与此相关的研究主要有：第一，有学者认为信访作为一种特殊的行政救济机制主要通过调解的方式来解决纠纷，其具有行政复议和诉讼不具有的优势。③应 星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。第二，有学者从行政善治的角度提出，以行政协调为目标改革信访，搭建行政机关与信访人理性协商的平台。④蔡武进：《法治与善治：我国行政信访制度的改革图景——以行政协商为视角》，《甘肃政法学院学报》2012年第6期。第三，对特殊的信访类型采取商谈的机制处理。如有学者指出，对于商谈型上访，需要通过完善商谈机制和政策制定机制加以解决。⑤陈柏峰：《农民上访的分类治理研究》，《政治学研究》2012年第1期。这些研究尚未涉及信访合意在实践中遭遇的困境以及如何应对等问题。本文的研究试图分析信访框架下合意机制在实践中运用的可能、优势及困境所在，并尝试在信访框架下，提出如何改良现有机制，以确保其效能和适用符合法治精神的思路。

二、行政信访框架下诉求的合意解决

《信访条例》提供了一个信访责任机关和信访人协商，以及由第三方介入促使信访责任机关与信访人协商的框架。

首先，《信访条例》确定了 “属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”原则， “属地管理、分级负责”强调地方政府在处理信访问题的主导作用。根据该原则的规定，除垂直管理的系统外，信访问题的处理首先要划分层级，由信访问题发生地政府负责。⑥国家信访局：《信访条例讲话》，北京：法律出版社，2005年，第11页。“谁主管、谁负责”进一步将信访诉求解决责任按照问题的性质，分配同级人民政府对应的职能部门。另外，在实践中向上级机关提出的信访事项最终会被转回发生问题发生地。⑦左卫民等：《中国基层纠纷解决研究》，北京：人民出版社，2010年，第143页。这样的框架中，责任机关和有权处理的机关发生竞合，如果该机关不是运用 《信访条例》确定的 “规范—决定”裁决模式，那么就有和信访人进行协商的可能。

其次，除了可能的双方协商之外，信访人向上级机关上访、上级机关受理并进行处理的情形下，所涉主体之间会形成一个三方结构。实践中，党政领导接访、亲自批阅群众来信、带案下访，有可能促进责任机关与信访人之间的合意解决，信访工作部门通过交办、商请属地机关领导现场处置、督查督办等方式，也可构筑促使责任机关与信访人合意的空间。尽管公开地通过合意解决信访诉求的实例并不多见，但现实中不乏这样的做法。《中国基层纠纷解决研究》给出的 “关于某项目建设用地有关问题协调问题会议纪要”样本，就展开了一个政府与土地被征收、房屋被拆迁的村民之间，在实质上进行协商的过程片段：

按照S县政府副县长的批示，由县信访办牵头，县国土等多部门及W镇镇政府召开会议，就群众对某建设用地拆迁安置反映的问题进行协调。协调的主要内容包括：1.征地补偿价格。根据S县文件，征地价格为1.5～3万元／亩，非耕地价格减半，但根据W镇的实际情况，耕地与非耕地价格统一执行1.8万元／亩。2.青苗补偿、人员过渡、房屋安置费。协调决定青苗补偿费、人员过渡、房屋安置费等均严格按照S县2001年56号文件执行，考虑到拆迁户的实际情况，对拆迁户按照规定的住房面积个人支付价格控制在360元／平方米，超出面积的政策不变。3.铺面的具体位置，结构、设计图纸、价格、交付日期问题。协调决定，建房工程初定在9月8日招标，力争在春节前交房。4.土地征收后一致未用、政府未付款而造成的损失 （大春的损失）。协调决定，对延期支付的土地补偿费用政府将按照银行同期存款利率给予补偿。5.关于电力、水利设施赔偿问题。拆迁造成的断电，W镇已安排进行恢复；塘、堰等水利设施，在拆迁时已作了相应补偿。协调决定，将对其他设施进行恢复确保未征用农田实现耕种。6.关于土地丈量的监督、确认问题。协调决定，进行土地丈量时必须请村民代表参与，监督、签字后确认丈量面积。7.关于房屋的水、电、气初装费问题……。11.兑现拆迁补偿费的问题。12.关于在校学生的住宿问题。协调决定，对拆迁户子女在本镇中小学就读，需要住宿的，在住进统建的小区前可以减免住宿费。13.如果统建房修建好，拆迁户买不起房子怎么办？协调决定，对确实困难的，政府将协调信用部门给予信用贷款。⑧资料来源：左卫民等 《中国基层纠纷解决研究》，北京：人民出版社，2010年，第148～151页。

尽管以上内容只是信访人与政府之间达成合意过程的一个 “切片”，但其展示了合意机制相较传统裁决机制所具有的优势：

第一，合意机制能够全面、深度回应诉求。裁决机制是规范主义导向的，其对诉求的处理以规范评价为中心。亦即，对相对人诉求回应的范围和程度，取决于既有规范的规定。而合意机制主要以结果为导向，即如何达到化解争议的结果。在合意框架下，信访人能提出所有与自己利益相关的诉求，不论是否有明确的法律或政策依据。如果诉求正当合理，都应予以实质性回应，并进行弹性、全面和系统地解决。如上述案例中提到的补偿标准、青苗补偿费、人员过渡、房屋安置费等问题，虽然可依照既定规范运用裁决的方式解决，但合意机制能够容纳更多应合理考虑的因素，进而对相关标准或费用问题进行有针对性调整。另外，除了可就已造成的既有损失，如土地征收至提出诉求时因政府未付款造成的损失，电力、水利设施损坏等如何予以赔偿进行协商；还可就未来面临的问题，如关于房屋的水、电、气初装费，在校学生的住宿，统建房修建好拆迁户买不起房如何处理；以及征地拆迁如何实施等程序问题，如土地丈量的监督、确认，未来可能就铺面的具体位置，结构、设计图纸、价格、交付日期、如何兑现拆迁补偿费等进行合意。

第二，从诉求的解决方式来看，合意机制是一个能够 “产出”相对开放的诉求解决路径和方案的创造性过程。裁决通常是由第三方适用既定规范作出 “非黑即白”的两分式刚性决定，而且裁决决定通常难以为责任机关未来如何行动提供具体的方案。多数行政信访诉求的解决涉及两个关键问题，一是如何解决复杂、多元的诉求；二是如何确定解决诉求的具体责任部门？对于第一个问题，由于复杂、多元诉求的解决无法依据既定规范进行，因此，解决方案需要在回应诉求的过程中即时创造。对于第二问题，由于对外体现为 “一体性”的政府，内部存在职能分工、部门分离的现实，因此，复杂、多元诉求的解决需要行政系统内部的协调，并最终确定哪一或哪些部门具体承担何种责任。 “规范—决定”裁决模式难以就这两个关键问题给出答案。合意机制中当事人之间有充分的对话空间，双方当事人可以在商谈过程中确定解决问题的适用规范，可就自己的利益、期望等进行充分互动并对诉求作出调整，从而可以促使最终确定的诉求解决方案更加合理。

综上，合意过程一定程度上是一个即时的创造规范和问题解决方案的过程，其具备传统裁决机制所不具有的优势，而这些优势可以使合意机制成为裁决无法出场情形下的替补机制。

三、合意解决信访诉求遭遇的困境

（一）如何启动合意程序

在诉求的实体处理方面，合意机制相比裁决机制更具优势，但在程序启动方面欠缺强制性却是其弱势所在。适用合意机制处理信访诉求首先遭遇的是程序如何启动这一障碍。作为处理当事人信访诉求的责任机关，一般不会主动选择合意方式或同意以合意方式解决纠纷。美国学者费尔斯蒂纳的研究表明，纠纷解决的形式选择，取决于在不同社会组织下的当事人所能获得的资源（例如强制权力、纠纷发生之前所掌握的信息），或者在不同社会背景下不同选择可能给己方带来的影响。①William L.F.Felstiner，“Influences of Social Organization on Dispute Processing”，Law＆Society Review，vol.9，no.1，1974，p.63.信访事项所涉纠纷中，普遍存在当事人不平等、实体不均衡，或彼此在利益上处于竞争或对立状态，作为强势一方的行政主体何以要向信访人妥协，始终是合意得以展开的障碍。亦即，信访责任机关理论上并无与信访人进行合意的充分动机。《信访条例》预设的 “规范—决定”裁决模式为合理拒绝信访的诉求提供了正当的制度庇护。②刘国乾：《行政信访处理纠纷的预设模式检讨》，《法学研究》2014年第4期。

在责任机关缺乏合意动机且能以没有法律或政策依据直接拒绝信访人诉求的情形下，要使责任机关愿意就信访人的合理诉求进行回应，就需要外部的诱因或压力。现实中，很少存在充分的诱因吸引责任机关主动协商。部分案件中，党政领导干部阅批群众来信、定期接待群众来访、作出批示，都可能会形成向下的压力。另外，实践中还可能出现领导带案下访和包案处理，也即领导亲自负责案件的处理，领导的自觉意识有可能成为采取合意解决的动因。如果这些情形不存在，信访人就必须制造外在的压力，迫使责任机关接受或发起协商。现有信访框架下，信访人的正常信访、逐级上访通常并不会受到重视。为了使自己的信访事项获得被重视的机会，信访人必须采取 “问题化”的技术和策略。用应星教授的话说就是 “信访人要使自己的具体问题纳入政府解决问题的议事日程中，就必须不断运用各种策略和技术把自己的困境建构成为国家本身真正重视的社会秩序问题。把自身的生存困境或不公遭遇建构为危及社会稳定因而使政府无法回避、推诿、拖延和敷衍的紧要问题”。①应 星：《大河移民上访的故事：从 “讨个说法”到 “摆平事理”》，北京：生活·读书·新知三联书店，2001年，第317～318页。

这种 “问题化”的技术既体现在话语层面，更体现在与之关联的非话语层面。②应 星：《大河移民上访的故事：从 “讨个说法”到 “摆平事理”》，北京：生活·读书·新知三联书店，2001年，第318页。前者主要体现为信访人运用 “诉苦技术”将自己的问题展现，以博得上级机关和领导的悲悯和同情，③参见李宏勃 《法治现代化进程中的人民信访》，北京：清华大学出版社，2007年，第171～177页。另一方面也积极地寻找法律和政策依据 “以法抗争”。④Kevin J.O’Brien，“Rightful Resistance”，World Politics，vol.49，no.1，1996，pp.31～55.在非话语的实践层面，信访人必须尝试突破常规将信访事项 “问题化”，使官方转向对信访人具体诉求的关注。所谓的 “问题化”手段，在现实中体现为各种非正常上访行为。现实中，非正常上访行为的形式多种多样。李宏勃将非正常的信访实践归结为两类：一类是 “闹访”，另一类是绝望的反抗或报复。⑤参见李宏勃 《法治现代化进程中的人民信访》，北京：清华大学出版社，2007年，第184～192页。地方政府面对信访人所采取的以上技术或策略，同样有自己的应对之策。概括而言，地方政府可能采取“无视”，截访、压访等封锁信息或压制，行政或刑事制裁，“稳控”“劝返” “接返” “法制学习班”等手段应对信访人的非正常上访。

以 “诉苦、缠闹”为代表的非正常上访实践，与地方政府的压制、打击之间的 “博弈”形成了活生生的 “丛林规则”。最终的结果取决于信访人非正常上访的影响力，以及地方政府对该影响力进行的阻止和对相关效果的消除能力。“谁输谁赢”受制于各自的策略、手段、勇气、态度、运气等不确定因素的支配。也就说，合意程序能够启动，无法在法律上获得期待，而至多可能在事实上 “成就”。

（二）如何展开理性合意

即便责任机关自愿，或基于外部的压力与信访人展开对话沟通，但双方能否达成合理的妥协具有很大的不确定性。协商最终能否达到理性合意的效果，受制于当事人的立场和策略。当然，当事人的立场和策略在调解过程中不是恒定的。诺兰－哈利总结了协商策略的两种理想类型：对抗取向的协商 （Adversarial Approach）和解决问题取向的协商 （Problem－Solving Approach）。⑥Jacqueline M.Nolan－Haley，Alternative Dispute Resolution in a Nutshell，Minnesota：West Publishing Company，1992，pp.20～24.二者的具体区别见表1。⑦Jacqueline M.Nolan－Haley，Alternative Dispute Resolution in a Nutshell，Minnesota：West Publishing Company，1992，p.24.

对抗取向的谈判目标是最大限度地争取己方利益，因此，采取的是一种竞争性的谈判方式，其结果指向利益分配，最终的结果可能是一方获胜，另一方失败，亦不排除 “两败俱伤”的可能。问题解决取向则以寻求互利为目标，综合考虑和权衡双方利益，力图获得双赢结果。

如前述案例所展示的，信访人与行政机关的利益通常是相互对立的。利益诉求或主张的对立，决定了双方当事人之间的立场通常也是对立的。在一个相互对抗的框架下，双方当事人更倾向于一种竞争和自利的观点，即使进行协商，双方均试图追求己方利益最大化。另外，在双方争议的焦点涉及有限资源或利益的情况下，争议的解决就涉及利益分配问题。一方让步则意味着利益的失去或代价的付出，此时双方之间可能是一种 “零和博弈”。⑧Carrie Menkel－Meadow，“Toward Another View of Legal Negotiation”，UCLA Law Review，vol.31，1983～1984，p.783.当事人的对立立场，决定了其多进行的协商策略可能是竞争性的，对抗性的竞争策略通常会使当事人坚持强硬的立场，对方只有在符合或接近这些立场的情况下才可能会和解。竞争者试图隐藏有权做出妥协的真实范围，同时尽可能地去了解对方讨价还价范围的界限。双方当事人寻求的不是讨论，而是说服，并制造一种对对方提出的主张充耳不闻的印象。⑨Gary T.Lowenthal，“A General Theory of Negotiation Process，Strategy，and Behavior”，Kansas Law Review，vol.31，1982～1983，p.74.在实践中，不仅是行政机关一方可能采取这种竞争性的策略，得理和得利的信访人一方也可能会一味地抬高自己的诉求，使诉求的满足没有终点。⑩张炜博士所描述的H某一案就是这种情形的典型代表，参见张 炜 《公民的权利表达及其机制建构》，西南政法大学博士学位论文，2008年，第35～36页。

表1：两种取向的协商之区别

（三）如何确保合意合乎法治

即便双方展开合意并达成妥协，也不意味着合意的内容符合法治精神，如下案例所示情形：

X村村民韦某上访反映韦家组分地以现有人数为准，使其已出嫁但户口未迁出的女儿未分得土地。信访局通过矛盾排查确立了包案领导，指定某街道办为责任单位，最终由政府出面给韦某申请低保而平息信访。①资料来源：张永和等 《临潼信访：中国基层信访问题的研究报告》，北京：人民出版社，2009年，第276页。

领导干部包案制，指各级党政机关对本地区发生的疑难复杂、涉及面广、社会关注度高的突出信访问题，明确1名领导干部具体负责处理的领导责任制度。“包案”包括 “包案件调查、包疏导教育、包案结事了、包稳控管理”。②左卫民等：《中国基层纠纷解决研究》，北京：人民出版社，2010年，第152页。在该案中，纠纷的主体本是上访人韦某的外嫁女和韦某所在的村小组。在确定包案的情况下，原有的纠纷被置换成上访人与责任单位的纠纷，最终该纠纷是通过包案机关直接以为上访人办 “低保”的手段平息了上访。领导包案制是典型的结果导向的处理思路，为了平息信访，在包案领导、包案责任部门主导下，与信访人达成妥协是常见的处理方式。但是，牺牲公共资源给予上访人“恩惠”平息上访的做法，超越了合意机制的最基本限度：“应当遵循合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”③参见 《中华人民共和国行政诉讼法》第60条的规定。

（四）如何确保合意的实效

现有信访框架下的非正式合意成果，欠缺类似诉讼生效调解书的强制执行力。对于责任机关，有信访督办、信访工作责任制等内部约束机制，但对于信访人，却欠缺相应的制约手段。即便最初合意的内容是合法合理的，在实践中，信访人反悔并提出更高要求或各种不合理要求的情形不在少数。一名基层信访局长表达了这样的心声：

有的上访户提出把农村户口转为城市户口，我们答应了；他家明明住着楼房，却提出要吃低保，我们也想办法落实了。为了息访，只能一再妥协。没想到他还是不断上访，我们都快崩溃了……。④范春生等：《“非正常息访”的背后》，《半月谈》2009年第12期。

也就是说，在地方政府无原则妥协的情况下，既不能根本上解决信访问题，还容易使上访人以上访求得 “利益回报”。⑤范春生等：《“非正常息访”的背后》，《半月谈》2009年第12期。

四、行政信访框架下诉求合意处理机制的改良

对于民事争议，调解被认为是一种能够取代裁决的方式，直接服务并促进纠纷解决目标达成的替代性解决方式。⑥参见 《中华人民共和国民事诉讼法》第9条、第122条、第133条第 （二）项的规定。但对于公法争议，合意与裁决机制的关系并不一定如此。对于 《中华人民共和国行政复议法》和 《中华人民共和国行政诉讼法》中规定可以适用调解的情形，⑦参见 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第40条、第50条的规定；《中华人民共和国行政诉讼法》第60条的规定。合意机制仍是一种替代性机制，但对于裁决模式难以适用的复杂诉求，合意机制的运用并不是裁决的替代而是替补性机制：在裁决无法出场或不适宜出场的情形下，合意机制替补出场。如果合意是裁决前置性的替代机制，当合意不成时，裁决仍可作为最终的保障出场，但对于作为替补出现的合意机制，其本身就是最后阶段的、甚至是终局的。合意能否启动，启动后各方当事人能否理性地、互谅地沟通，各方达成的妥协是否符合法治基本精神，如何确保合意成果被尊重均缺乏保障措施。故处理复杂公法诉求的合意机制本身就应当包含确保程序启动、搭建理性对话平台、确保合意结果符合法治精神以及促进执行等调控手段。

（一）强制启动合意程序

当合意作为裁决的替代性机制时，其适用并非是强制性的，未适用合意机制或适用无效时，尚有裁决机制作为最后的保障手段。但对于作为替补裁决 “出场”的合意机制，其是和平理性地处理诉求的惟一选择，若不强制启动，则无“器”可用。在争议主体不对等，和平理性的沟通难以展开的情况下，可以从纠纷解决主体这一变量入手，即由独立于责任机关的权威第三方介入来推进和控制对话程序展开，由权威第三方来主导合意程序，要求强势一方行政主体参与合意，可以平衡责任机关和信访人实力不均衡的现状。

现有信访框架之下，我们可以考虑这样的设置：第一，以向原机关申诉为前置。为了给予责任机关先行处理或自我纠正的机会，可以将向原机关提起申诉作为前置，由责任机关先行处理。第二，上级机关作出审查并决定是否启动合意程序。信访人如果对责任机关处理不服，则可以向上级权威机关申请重新处理。上级机关的处理需要作出对信访的诉求和原处理进行实质判断。实质审查的内容为诉求是否合理，如果诉求合理，是否得到了实质性的回应和解决。对于合理的诉求，如果认为原机关的处理不适当，而适用《信访条例》确定裁决模式无助于解决问题，或无法适用该模式，则可通知责任机关和信访人，强制启动合意程序。

（二）搭建促进审议协商平台

对于缺乏具体适用规范，涉及多方主体、利益诉求不一致的复杂行政争议，对抗取向的“讨价还价”或一方无原则的妥协均无助于诉求的解决。如果没有一个好的合意平台，即便合意程序在一个第三方处理的框架下被启动，当事人之间仍无法理性地进行协商合意，因此仍有必要搭建一个促进审慎协商、沟通对话和互谅妥协的平台。该平台应当是问题解决取向的，应有助于当事人确立共同解决问题的目标，相互理解、减少对立，并最大限度地照顾到双方的立场和利益。这种 “审议性”的协商，依赖当事人自己很难实现，其同样需要借助外部第三方的引导、协助和劝说等。审议性合意所需要的外部第三方包括两大类：一是主导和引导程序的权威第三方；二是参与合意过程的无利害关系第三方。

协商程序由第三方主持或引导，并告知协商的目标是为了达成共识。就主持程序而言，第三方帮助当事人以有组织的方式展开对话、设定议程、制定进行讨论的规则等。就引导程序而言，第三方协助当事人收集信息，提炼争议问题并提示当事人或劝导当事人。当事人间作为利益相关者通常要面对面的协商，但他们捍卫自己的立场必须有特定的理由，他们被期待善意地倾听对方的意见，并对接受新的事物保持一种开放的立场。

参与合意过程的无利害关系第三方包括专家和普通民众。在欠缺明确法律依据的情形下，当事人提出诉求的理据，更多的是抽象的法律或政策精神，以及他们作为普通民众的日常经验、常识。社会参与在事实调查，责任规则确定，执行方案的形成、修改、落实监督等方面，均有发挥作用的空间，尤其是专家的参与，在实体上可发挥咨询作用、弥补信息和知识的不足，对当事人的主张、观点、证据等进行评价；在程序上发挥促进作用，营造有利于当事人互谅和寻求共识的外部环境。普通公众的参与，即可能对双方当事人的主张、提出的观点、证据等进行评价，有利于营造一个促使当事人理性 “退让”和妥协的外部环境，多数非利害关系人对争议问题的看法，可能具有劝导、引导特定当事人，或给其造成压力的作用，促使其理性的对话、沟通、放弃过高的要求，甚至可能适当放弃自己的正当利益。①现有信访框架下引入审议协商并发挥良好效果的例子，可参见 《追踪：河南焦作率先推出疑难信访案件终结机制》，新华网，ht⁃tp：／／news.xinhuanet.com／legal／2010－03／03／content＿13089438＿1.htm。

作为程序主持人的权威第三方与社会参与第三方的另一个角色，是合意内容的监督者。实践中，在领导包案、督查、责任制等以 “稳定”“息访”为结果导向的措施压力下，责任机关为达目的，运用公权力以强硬措施压制上访与牺牲公共资源满足信访人之 “越权”要求，仍是相互交替 “主旋律”。权威第三方的介入可以抑制责任机关在合意过程中责任机关无原则妥协，也可提示信访人提出的要求已超越法律或政策的底限。社会参与者能够对违法和损害国家利益、社会公共利益和第三人利益的合意内容作出负面评价。

（三）建立效果保障机制

对于当事人之间互谅理性协商的成果，他们通常会自觉自愿遵守。但是，不能排除当事人不履行义务或反悔的情形。对于行政机关一方，上级机关和监督机关理论上均可能要求其履行，否则会引发纪律责任或政治责任。但对于非行政主体的当事人一方，则难以利用强制手段要求其必须恪守承诺，尊重合意成果。对于此，可能的对策是将合意的成果交由当事人确认，参与者见证，并由权威第三方认可。如果当事人不遵循协议，则向社会公开，公开一方面表明合意的成果是经得起推敲和检验的，另一方面清晰地向社会展现信访人未能遵守合意成果的情况，以促进普遍的非司法干预和启动广泛的社会监督。当然，最重要的，经过公开的合意成果，可作为权威机关针对重复上访人认定特定诉求应当终结的条件。信访程序一旦确认终结，再无理或非法上访，则可采取强制性法律制裁措施。

五、结 语

对于法定行政救济途径排除管辖、进入信访渠道的复杂诉求，运用 《信访条例》确定的解决机制难以有效回应。《信访条例》没有排除合意机制的适用。从行政机关运用合意机制解决复杂、多元信访诉求的个案实践来看，其在诉求解决的实体方面具有灵活、弹性、全面回应诉求等优势。但实践中，其运用可能遭遇多重障碍。克服这些障碍应考虑合意相对裁决机制的定位，以及如何重构。传统的合意机制在民事和行政诉讼中均被定位为可优先适用的裁决的替代性机制。当裁决机制无法解决信访诉求时，合意机制的运用却是替补性的、惟一性的。由于缺乏后续机制的监督和保障，因此，如何确保替补性合意机制的制度绩效，合意内容合乎法治精神的调控或保障性措施，均需落在合意过程的设计之中。针对于此，本文提出的初步方案使得针对复杂、多元信访诉求的公法合意机制有别于传统的观念。如果我们能够正视公法诉求的复杂性，承认复杂的世界仅用简单的规则和技术难以应对，那么，本文的讨论就不是 “无病呻吟”。

（责任编辑 甘霆浩）

云南省哲学社会科学重大项目 “推进云南民族事务治理法治化研究”阶段性成果 （ZDZB201401）

刘国乾，云南大学法学院讲师，法治云南研究中心研究人员 （云南昆明，650091）。