中国人民银行独立性浅析

中国人民银行独立性浅析

上海理工大学经济学院 王兰

中央银行对于一国当局来说应该具有一定的独立性，但其独立性应是相对的。本文从中央银行独立性的概念和本质入手，借助修正的LS模型分析了中国人民银行的独立性，得出我国央行独立性近年来有所提高，特别是在周小川连任以来，提高更为显著。但总的来说我国央行独立性仍有待提高，最后结合中国人民银行独立性存在的问题给出相关的建议。

中国人民银行 独立性 LS模型 建议

1 引言

自1997年东南亚金融危机，到2007年美国次贷危机一年后演变为全球金融危机，再到2009年欧洲债务危机的爆发，中央银行的独立性备受人们的关注。随着美国一系列的量化宽松政策的出台，美联储的独立性受到了前所未有的挑战；欧债危机的不断蔓延，使得欧洲央行的独立性地位也引起了人们的质疑，马里奥·布雷耶(前阿根廷央行行长，前英格兰银行中央银行研究中心主任)甚至提出了过时的央行独立性的观点。在西方发达国家央行独立性地位有所动摇的时候，周小川升任全国政协副主席和连任中国人民银行行长使得我国中央银行的独立性上了一个新台阶，以致有人提出我国央行的经济独立性高于美日[1]。我国央行独立性到底达到了什么样的程度，用什么样的指标加以衡量央行的独立性，带着这些问题，本文主要从中央银行独立性概念及其本质入手，借助经济转轨国家央行独立性的指标分析中国人民银行的独立性，继而得出了中国人民银行独立性存在的问题，最后给出了继续提高我国央行独立性的政策建议。

2 中央银行独立性的概念及其本质

2.1 中央银行独立性的概念

虽然中央银行独立性这一话题被讨论了将近一个世纪，但关于中央银行独立性的确切定义，却仍未产生一个明确而统一的说法。

本文引用我国学者李军(李军，1998年)对央行独立性的定义，表述如下现代中央银行的独立性是指中央银行在国家权力机构或政府的指导下，独立地制定和执行货币金融政策，履行中央银行的职能。

2.2 中央银行独立性的本质

从中央银行独立性的概念中可以看出：所谓中央银行的独立性究其本质其实就是研究中央银行与政府当局之间的关系[2]。无论世界各国的中央银行是通过何种渠道产生的，都必然从诞生之日起就与政府保持着千丝万缕的联系。中央银行作为政府的银行，一方面要为政府提供相关的服务，另一方面又受到政府不同程度的控制，因此，难免会在自身职责的行使过程中散发出浓重的政治气味。

笔者认为，一方面，中央银行与政府应该保持一定的独立性，因为中央银行是维护金融体系稳定的中坚力量，肩负着保持物价稳定和促进经济增长的大任，所以让中央银行保持一定的独立性就显得非常必要和迫切；另一方面，中央银行与政府只能保持相对的独立性，因为中央银行是政府的银行，是国家最高金融管理机构，是协助政府进行宏观经济调控的得力助手，中央银行的诞生方式决定了其根本不可能完完全全摆脱政府当局的所有约束，实现百分之百的独立。

所以中央银行的独立性只能是在一定程度上的独立，不存在绝对意义上的独立性，只能与政府当局间保持相对的独立性。

3 基于修正后的LS模型对中国人民银行的独立性进行测度和分析

3.1 原始LS模型介绍

朗格尼和希茨(Prakash Loungani & Nathan Sheets)于1997年建立了LS模型，用于测度经济转轨国家中央银行的独立性。LS模型把转轨国家的中央银行独立性分为三个部分来讨论，即目标独立性、经济独立性以及政治独立性。三个部分共设计了14个问题，作为中央银行独立性的衡量标准，各部分的问题数量比例为1∶4∶9。其中每一个衡量标准都规定了相应的计分方式，各项得分累计下来的总和便是中央银行独立性的综合指标，即中央银行独立性这一定性指标最终量化的数值，得分总和越高则独立性越强[3]。

国际货币基金组织对经济转轨国家的定义如下：指那些原来以计划经济为主，现在正向市场经济过渡到国家，主要包括前苏联以及东欧的国家，还包括中国以及其他社会主义国家[4]。由于我国正处在由计划经济向市场经济全面过渡时期，所以按照上述指标介绍，本文将采用LS模型来测度中国人民银行的独立性。

3.2 修改后的LS模型介绍

考虑到LS指标没有对中央银行的监管进行评价，方芳[5]在利用LS模型测度央行的独立性时，对模型指标进行了修改，在模型中加入了第15个指标即中央银行是否直接参与监管，并且根据我国实际情况将原模型中的中央银行董事会改为了货币政策委员会。修改后三部分的问题数量比例为1∶4∶10。本文借助于修改后的指标对中国人民银行的独立性进行测量。修改后的LS模型如表1所示。

3.3 借助LS模型对中国人民银行自1995年至今的独立性进行度量和分析

指标1：货币稳定是否为货币政策的中心目标？

表1 修改后的LS模型

1995年《中国人民银行法》以及2003年修改过的《中国人民银行法》第一章第三条都写到：货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。由此看出我国货币政策目标具有双重性，以价格稳定为首要目标，最终达到促进经济增长。所以1995年至今该项指标得分为2/3。

指标2：中央银行是否控制着货币政策三大工具？

虽然《中国人民银行法》(1995年颁布和2003年修改)中都明确规定了中国人民银行可以要求金融机构按照规定的比例交存存款准备金，确定中央银行基准利率，为在中国人民银行开立账户的金融机构办理再贴现，在公开市场上买卖国债和其他政府债券及外汇，国务院确定的其他货币政策工具，2003年修改中还加了央行可以在公开市场上买卖金融债券。但是人民币公开市场操作时1998年恢复的，同时两版《中国人民银行法》中也都规定中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项做出的决定，报国务院批准后执行。这就使得央行对三大工具的控制打了折扣。所以1995年至1997年该指标得分为3/6，1998年至2003年得分为4/6,2003年以后得分为5/6。

指标3：中央银行向政府直接融资是否存在法律约束？

1995年《中国人民银行法》第28条和2003年修改版第29条中都规定：中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。1995年版第29条和2003年修改版第30条都规定中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。

由上可以看出，虽然《中国人民银行法》规定了央行不可以向政府财政透支，不得向地方政府、各级政府提供贷款，但是国务院决定央行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。这实际上削弱了央行向政府融资的法律约束，因为从我国实际来看，特定的非银行金融机构一般是国有的，可以视为向政府融资。所以1995年以来该项指标得分为2/3。

指标4：是否允许政府从中央银行接受直接融资？

理由同指标3。具体得分为：1995年以来都是2/3。

指标5：中央银行在货币政策执行中是否受政府指令制约？

1995年版和2003年修改版《中国人民银行法》中都规定中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项做出的决定，报国务院批准后执行。但是1997年国务院颁布了《货币政策委员会条例》，这对央行摆脱政府的制约起到了一定的推动作用。但货币政策委员会只是咨询议事机构，而非决策机构，所以起作用相对薄弱。此外，从我国实际来看，央行在货币政策决策上拥有很大的技术垄断性主要是信息方面的优势，所以其上,的方案往往是唯一可选方案或选择余地很小。由上可知，1995年到1997年该指标得分为1/5，1998年至今得分为3/5。

指标6：若货币政策存在冲突，中央银行行长是否能被行政部门解职？

《中国人民银行法》1995年版和2003年修改版中都规定中国人民银行行长的人选，根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定；全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定，由中华人民共和国主席任免。由此可以看出，从1995年以来该项指标得分均为0分。

指标7：中央银行行长的任期是否超过选举周期？

戴相龙1995年6月接替朱镕基为中国人民银行行长，1997年9月中共十五大上被选为中央委员，1998年被任命为中国人民银行行长，2002年12月调任天津市市长。2002年12月周小川接替戴相龙为中央银行行长，2013年周小川升任全国政协副主席，并连任中央银行行长。 所以2002年以前该指标得分为0,2002年至今得分为1。

指标8：货币政策委员会成员的任期是否超过选举周期？

《中国人民银行法》和《货币政策委员会条例》均未对货币政策委员会成员的任期明确说明,仅规定了“货币政策委员中的国有独资商业银行行长以及金融专家的任期为2年”。通过总结货币政策委员会例会名单可以看出以下委员任期超过5年：戴相龙(1997年～2002年)；周小川(2002年至今)；李勇(2003年第三季度至今)；吴晓灵(2000年～2008年)；郭树清(2001年～2006年)；胡晓炼(2005年第二季度至今)；尚福林(2002年第二季度至今)；吴定富(2003年第一季度～2011年第三季度)；朱之鑫(2001年第二季度至今)。

虽然上述任期超过5年的委员总人数占比不多，但明显从2003年以来任期超过5年人数明显增加，所以1995年～2002年该指标得分为0分，2003年以后该指标得分为1/3。

指标9：中央银行行长是否由行政部门任命？

理由同指标6。该项指标具体得分自1995年来均为0分。

指标10：行政部门能否任命货币政策委员会其他成员？

《货币政策委员会条例》第六条规定：中国人民银行行长、国家外汇管理局局长、中国证券监督管理委员会主席为货币政策委员会的当然委员。货币政策委员会其他委员人选，由中国人民银行提名或者中国人民银行商有关部门提名，报请国务院任命。该项指标从1995年以来得分为0分。

指标11：行政部门任命的货币政策委员会成员人数是否超过其他部门任命的人数？

《货币政策委员会条例》第五条：货币政策委员会由下列单位的人员组成：中国人民银行行长；中国人民银行副行长二人；国家计划委员会副主任一人；国家经济贸易委员会副主任一人；财政部副部长一人；国家外汇管理局局长；中国证券监督管理委员会主席；国有独资商业银行行长二人；金融专家一人。货币政策委员会组成单位的调整，由国务院决定。该项指标从1995年以来得分为0分。

指标12：政府代表是否进驻货币政策委员会？

理由同指标11，所以该项指标从1995年以来得分为0分。

指标13：进驻货币政策委员会的政府代表是否享有投票权？

《货币政策委员会条例》第十五条：货币政策委员会委员有向货币政策委员会就货币政策问题提出议案的权利，并享有表决权。所以该指标至1995年以来为0分。

指标14：进驻货币政策委员会的政府代表是否享有否决权？

《货币政策委员会条例》第十四条：货币政策委员会委员具有同等的权利与义务。所以该项指标得分为1分。

指标15：中央银行是否直接参与监管？

1998年，中国保险监督管理委员会成立，将保险业的监管职能再次分离；2003年，中国银行业监督管理委员会设立，金融监管“三分天下”的格局由此确立。2003年12月27日修订的《中国人民银行法》中虽然仍赋予中国人民银行一定的监管职责，“依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展”，但在直接参与监管方面，已有了极大的改善。1995～1997年该项指标得分为1/3；1998～2002年得分为2/3；2003年至今得分为1。

3.4 根据LS模型评估方法，得出中国人民银行独立性评分结果

根据上述对中国人民银行各指标的分析，结果如表2所示：分段时间依据为：1995年3月18号通过《中国人民银行法》；1997年7月13号货币政策委员会成立；2003年12月27号修订《中国人民银行法》。

由以上分析可以看出中国人民银行的独立性自1995年以来明显有所提高，表中1997～2002年央行独立性比1995-1996年独立性得分总和高1.9分，这是银为1997年货币政策委员会的成立使中国人民银行的经济独立性和政治独立性都有所提高；2002年至今央行独立性由4.93提高到6.77，其中政治独立性提高最快，比2002年以前增加了1.67分，说明自2002年周小川担任中国人民银行行长以来，我国央行的独立性有了很大的提高，但是我国依然处在经济转型时期，这个特殊时期决定了央行在很多方面都受制于政府的，这是中国人民银行应该改进的方面。

表2 中国人民银行独立性指标结果

4 中国人民银行独立性存在的问题

4.1 货币政策目标的涵义模糊

1995年首次设立的《中国人民银行法》以及2003年第十次全国人民代表大会常务委员会第六次会议中对《中国人民银行法》修订后，都规定货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。但这一政策目标的涵义是十分模糊的，特别是在货币政策的实际操作过程中，对于货币政策目标的内容难以把握，势必会对该目标的实现产生阻碍。

4.2 中国人民银行没有货币政策最终决定权

《中国人民银行法》第五条第一款中规定：“中国人民银行就年度的货币供应量、利率、汇率以及国务院规定的其他重要事项做出的决定，报国务院批准后方可执行。”这一条款说明，当前我国重要的货币政策，如利率、汇率、年度货币供应量的调节，都要经过国务院的审批，我国重要货币政策的最终决策者实际上是国务院，中国人民银行得以发挥决定权的范围很小。

4.3 现行的行长负责制暴露出诸多弊端

现行的负责制将货币政策决策的重任强加于一个人的肩上，这就加大了行长的责任，一个人的能力是有限的，当把银行的所有责任加于一人身上时，相应的风险也大了。另外，中国人民银行行长是由国务院总理提名、国家主席任免，这一人事制度加大了政府当局为达到控制中央银行决策的目的，而刻意挑选服从于政府的人选的可能性。

4.4 货币政策委员会存在诸多问题亟待改革

1997年4月15日，国务院颁布并实施了《中国人民银行货币政策委员会条例》，正式设立货币政策委员会，作为制定货币政策的咨询议事机构。这样的定位决定了在日常工作中，货币政策委员会主要负责提供咨询方面的服务，在必要时针对货币政策事项提出一些建议，但并不享有任何的货币政策决策权[6]。另外，货币政策委员会的人员组成中，政府官员占据了大多席位，有些委员身兼数职，并且有些并不具有金融方面的专业知识和丰富经验，这必然会削弱央行的独立性。

5 结语

从上文我们可以看出，虽然中国人民银行的独立性呈现上升趋势，但是很多方面仍存在独立性不足的问题，笔者认为中国人民银行应该就上述问题方面做出改进，首先在货币政策目标方面，央行应该明确单一目标，同时给出币值稳定的参考指数，比如通货膨胀率、CPI等量化指标；其次，就货币政策工具方面，国务院应该给与央行自主决定货币工具的权利，不应该把中央银行当做实现政府意愿的桥梁；再次，就行长负责制来说，不应把所有的责任加于行长一人身上，同时取消国家主席对行长的任命，改为人民代表大会选举，行长的选举程序、标准等应更加透明；最后，货币政策委员会来说，应该给与其实权，让其真正的参与到货币政策的制定、实施中，同时货币政策委员会委员应减少政府官员的比例，增加一些具有专业金融知识和经验的人才，使其不再形同虚设。

[1] 贺江.中国央行经济独立性高于美日,周小川连任为央行加分[N].华夏时报,2013-04-08.

[2] 曾建中.论中央银行在金融生态系统中的角色定位[M].北京:中国金融出版社,2011.

[3] 杨建莹.中国人民银行独立性评估:伦格尼-塞茨方法的运用[J].制度经济学研究,2008(02).

[4] 蔡志刚.中央银行独立性与货币政策[M].北京:中国金融出版社,2004.

[5] 方芳.我国中央银行独立性对宏观经济的影响[D].成都:西南财经大学,2011.

[6] 纪晴.基于LS指标对我国中央银行独立性的测度[J].知识经济,2009(5X).

[7] 中华人民共和国中国人民银行法.1995年3月18号第八届全国人民代表大会第三次会议通过[S].

[8] 中华人民共和国中国人民银行法(修正).2003年12月27号第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修正[S].

F830.31

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：2096-0298(2015)12(b)-091-05