日本校园欺凌法制研究

陶建国

摘 要：校园欺凌现象一直以来为日本高度关注的社会问题，2011年的大津校园欺凌事件进一步暴露出学校和教育委员会在应对校园欺凌方面存在严重问题，对此，日本社会呼吁政府应尽快制定相关法律。在大津欺凌事件影响下，日本政府在较短时间内公布了《防止欺凌对策推进法》。该法出台后，学界对立法进行了评价，认为仍然存在需要进一步完善的问题。

关键词：校园欺凌；立法；教育委员会；教师

中图分类号：DF13/17 文献标识码：A 文章编号：1004-2458（2015）02-0055-08

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2015.02.007

校园欺凌是指由学生实施的对其他学生造成心理上或物理上的影响进而使其深感精神痛苦之行为，日本社会对校园欺凌问题的关注始于1980年前后[1]，但在2013年之前，日本未对预防和规制校园欺凌制定专门的法律，学校及有关机关应对欺凌问题所依据的是文部科学省出台的措施或通知a。此外， 教育再生会议于2006年发布的《欺凌问题紧急建言—面向教育者和国民》也在指导学校规制和预防欺凌现象方面发挥一定作用b。在1980年代中期和1990年代中期，日本曾两次掀起校园欺凌问题大讨论热潮，其直接原因是有学生因遭受校园欺凌而自杀[2]。但在此两次大讨论中人们尚未对学校的不作为提出过多批评，也未更深入地研讨立法问题，更多的是对禁止校园欺凌的意义以及如何采取有关预防措施进行讨论。2011年9月，日本大津市某中学发生一男生因遭受欺凌而自杀事件，该事件在日本社会引发巨大反响，掀起校园欺凌问题的第三次讨论热潮。透过大津事件，人们对学校和教师熟视无睹的态度和行为深感震惊，也要求重新审视学校和教育委员会的关系及其各自作用。更为重要的是，大津校园欺凌事件直接推动了政府的立法工作，通过立法强化校园欺凌行为的预防和规制成为社会共识。在大津事件推动下，日本于2013年6月公布《防止欺凌对策推进法》，进一步完善相关制度，但也不得不承认仓促之间制定的这一法律尚存在诸多需要进一步改正之处。

一、校园欺凌立法的背景

2011年9月29日，滋贺县大津市某市立中学2年级学生在学校体育馆遭受其他3名同学的暴力行为（用布条将其身体捆绑，口贴胶带），10月8日，实施暴力的学生又到受害学生家中盗走贵重物品及钱财。受害学生于10月11日从自家住宅跳楼自杀，自杀前一天曾发送邮件给加害者声称自杀，但加害者未予回应。学校及当地教育委员会在最初阶段极力逃避责任，主张并未发觉存在欺凌事态，自杀行为与校园欺凌无因果关系。学校和教育委员会对该事件以全校学生为对象先后进行过两次事实调查，很多学生声称加害学生对自杀学生存在欺凌行为，但学校并未向社会公开全部调查结果。自杀学生的父亲虽从校长手中获取了调查结果，但校长告知其由于涉及学生个人秘密，不得向外界透露，并签订了保密契约，这一结果使得死者父亲无法向死者的同学征询信息，其后，死者父亲再次请求全面公开信息，但教育委员会将开示的文书几乎全部涂黑，对此，死者父亲提起精神损害赔偿诉讼。

不久之后，在社会舆论和有关证据面前，学校转变了态度，承认自杀学生所在班级班主任及其他教师收到过该学生遭受欺凌的申告，其他教师也将有关事态书面反馈给了校长。但是校方和教育委员会仅承认存在欺凌事实，不承认自杀与欺凌之间有因果关系。2012年8月，大津市成立了由法官、律师、大学教授共5人组成的“第三方调查委员会”进行彻底调查。2013年1月31日，调查委员会得出结论，认为自杀的直接原因为遭受欺凌，并且否定了教育委员会和加害者家长的“家庭环境也是导致自杀原因”的主张，认为导致自杀的原因除了欺凌行为外无其他诱因[3]。调查委员会的调查显示，加害者自2011年9月初就在教室、卫生间、走廊等场所多次对自杀的学生实施各种欺凌行为，包括直接的暴力和语言行为。调查委员会认为该事件当初曾有多名学生向班主任反映存在欺凌现象，但班主任未能对学生的反映采取确切的对策，未对学生的申告给予高度重视。在学生向多名教师反映情况后，多名教员认为可能存在欺凌问题，并将有关情况报告给班主任和学校，但学校最终未能将有关问题作为欺凌事件对待，学校和教育委员会在探明事实和真挚检讨方面过于懈怠，对事件负有不可推卸的责任[4]。

大津校园欺凌事件在日本社会引发了激烈反响[5]，有教育评论家认为，学生能够向教师申告欺凌问题甚为难得，但教师表现出极端的麻痹，这反映出教师素质有待提高。教育委员会在教育活动中也存致命问题，但教育委员会对此缺乏认识，此外，学校和教育委员会之间有必要建立起相互评价系统。也有教育家认为，大津欺凌事件折射出教师队伍中存在遮丑倾向和多一事不如少一事的态度，反映出有必要打破学校和教育委员会之间 “老板与小弟”的关系[6]。《东京新闻》发表的社论指出，学校和教育委员会仅用3周时间完成调查、不积极公布调查结果、未听取加害人意见、不承认自杀和欺凌之间的因果关系，这一切表明学校和教育委员会即草率又无责任感，优先考虑维护学校与教育委员会之间的组织关系，未站在学生立场思考问题，对此应予反省[7]。《 琉球新报》社论指出，为了防止校园欺凌，应在学校实行班主任共同担任制，学校有必要从社会聘请具有专业知识的人员组成应对小组，设立接受学生咨询的第三方机关[8]。大津欺凌事件还引发了日本社会改革教育委员会的讨论，人们认为，在大津事件中当地教育委员会对学校指导不力，反映出该机构体制僵化、缺乏危机管理能力。教育委员会成员主要来自学校教师，出于人际关系和对校长的敬畏，委员会难以对学校进行强有力的指导，对学校的一些问题过于偏袒[9]。

大津欺凌事件发生后，文部科学省认为日本全国可能存在类似于该事件的欺凌问题，为了把握校园欺凌真实情况，了解各地欺凌对策的贯彻情况，有助于今后提高欺凌对策的有效性，文部科学省于2012年12月在全国进行一项紧急调查。调查结果显示，全国中小学从2012年年初至调查时点共发生校园欺凌事件14.4万件，其中重大欺凌事件278件。重大欺凌事件中欺凌行为以“嘲弄、戏弄、辱骂、威胁”居多（57.6%），其次分别为“对人身进行打击”“排挤”“强行索要金钱和物品”“隐藏、损毁、丢弃物品”“利用电脑和手机进行诽谤”。对于具有犯罪倾向的欺凌行为有11.4%的学校未向警察通报，有50.9%的学校表示仅对特别重大的事件进行通报。地方教育委员会中有8.1%未要求学校定期进行欺凌实态调查，43.8%未对社会进行防止欺凌行为的启发和宣传活动。都道府县教育委员会中91%为教师提供了应对欺凌的指南手册，但市街村的教育委员会中仅有15%。被调查的学校中在2011年有5.4%未进行全校欺凌实态调查，有12.1%的学校未在校内开展过关于欺凌问题的研修活动，仅有10.6%的学校专门开展过校内研修[10]。

文部科学省此前尊重学校自主应对欺凌问题，几乎不在具体欺凌事件中对学校和教育委员会提供个别指导和咨询。大津欺凌事件发生后，文部科学省于2012年8月设置了“儿童安全对策支援室”，对因欺凌引发的自杀事件提供支援措施，包括到学校现场进行支援。同年9月，出台《关于欺凌和学校安全的综合处理指针》，详细规定了对学校和教育委员会的支援措施，构筑国家积极应对校园欺凌的综合体制。文部科学省还于2013年5月16日发出《关于应当早期向警察咨询通报的欺凌事案的通知》，对应向警察通报的欺凌事件具体的适用例进行了归纳，供学校和教育委员会参照。

地方自治体受大津事件影响，积极推进欺凌防止条例的制定工作并成立调查机构，自大津事件后至2013年7月1日，共有大津市等8个地方自治体制定地方欺凌防止条例，对欺凌概念进行界定、明确各方主体职责、规定具体的对策内容[11]。为了及时调查事件，这些自治体均规定设置常设第三方调查机构，如云仙市在政策企划科（市长直属）设“儿童欺凌防止专门委员会”，大津市在市民部（市长直属）设“欺凌对策推进室”。也有的县或市还在教育委员会设置第三方机构，如佐贺县多久市在市教育委员会中设“欺凌问题行动对策委员会”[12]。

二、《防止欺凌对策推进法》的出台及建立的相关制度

以大津欺凌事件为契机，日本有关制定欺凌对策法的呼声日益高涨。2012年12月，在第46次众议院议员总选举时，一些政党在政权公约中提出了校园欺凌防止对策，主张制定校园欺凌防止法、重新审视教育委员会制度、强化教师的培训、完善校园欺凌咨询体制，增加学校心理咨询师数量等。2013年1月25日，日本成立教育再生实行会议，2月26日，教育再生实行会议在《欺凌问题的对应（第一次建言）》中提议制定一部整合社会力量应对欺凌问题的法律，主张将道德教育作为常设课程；强化学校、家庭、地方社会的责任；对实施欺凌行为的学生加强指导等[13]。 文部科学大臣也在2012年12月28日记者招待会上呼吁各党派推动欺凌对策的立法。特别值得一提的是，负责对大津欺凌事件进行调查的“第三方调查委员会”于2013年1月31日提出了调查报告书，报告书第三部分对如何建构校园欺凌防止对策从六方面提出了具体建议。这些建议包括“对教师的建议”“对学校的建议”“对教育委员会的建议”“对学校心理咨询工作者的建议、“危机的对应”“未来课题”等，该报告书的内容对立法草案的形成产生重要影响，甚至可以说该报告书的建议内容构成其后政府立法草案的基调。

2013年4月，民主党、生活党、社会民主党共同提出《欺凌对策推进基本法案》；5月16日，自民党和公明党也共同提出《关于防止欺凌等对策推进法律案》，后各党派经过多次协议，决定将两部法律草案一体化，以自民党和公明党的草案为基础进行修改和完善，最终于6月18日共同推出法律草案。草案经众议院文部科学委员会以及参议院文教科学委员会审议后，提交参议院审议，于2013年6月获得通过。《防止欺凌对策推进法》共5章35条，适用于小学、中学、高中、中专及特别支援学校，不适用于幼儿园。该法的基本理念是鉴于欺凌防止对策是关涉所有儿童的问题，必须创造儿童安心学习和开展其他活动的环境，不在校园内外发生欺凌行为。让儿童了解欺凌防止对策是为了所有的儿童不实行欺凌行为及在发现其他儿童遭受欺凌时不漠不关心，以及了解欺凌对儿童身心造成的影响或引发的其他问题。

《防止欺凌对策推进法》要求文部科学大臣与有关行政机关密切协作，制定出有助于防止校园欺凌的综合且有效果的基本方针，基本方针应包括如下内容：（1）关于校园欺凌防止对策的基本方向事项；（2）关于欺凌防止对策的基本内容；（3）其他对策。地方公共团体参照文部科学省的基本方针，根据当地情况制定综合且有效果的地方性基本方针。学校参酌国家和地方性欺凌对策基本方针，根据学校实际情况，制定该校的欺凌防止对策。地方自治体可以为了有效推进欺凌对策，成立由学校、教育委员会、儿童咨询机关、法务局、警察等机关组成的“欺凌对策联络协议会”。学校设置者和学校必须从防止欺凌角度培育学生丰富的情操和道德心，培养其能够实现相互理解的人际交流能力，在所有教育活动中充实道德教育和体验活动等。为防止校园欺凌，学校应与学生的监护人、地方居民及其他关系人协作，开展有助于使学生自主防止校园欺凌的活动，通过启发等措施让学生或教师深刻理解防止欺凌行为的重要性。

为及早发现欺凌现象，学校有必要对学生定期进行调查或采取其他措施，应建立必要的体制受理学生、监护人、教师有关欺凌方面的咨询，学校在建立和完善有关体制时，要注意保护遭受欺凌学生的接受教育及其他权利。国家和地方公共团体采取措施完善欺凌通报及咨询体制，并努力与有关机关、学校、家庭、地方社会、民间团体等强化合作关系，有效地对遭受欺凌的学生及监护人提供支援，对实施欺凌的学生和监护人进行指导。《防止欺凌对策推进法》规定，为了正确应对校园欺凌，国家和地方公共团体要强化教师的培训和研修，提高教师的资质，令其掌握有关提供咨询和支援以及其他应对欺凌的专业知识；国家和地方公共团体还要确保具备心理学、社会福祉学等专业知识的人才，以便学校要求向其派驻此类人员时能够获得满足。学校必须制定相关计划，对教职员工进行防止欺凌的技能培训，提升教师防止和应对欺凌的能力。为了防止网络欺凌行为，立法上要求学校对学生开展防止网络欺凌的启发活动，国家和地方公共团体应完善应对网络欺凌事件的体制，对监护学生是否卷入网络欺凌的机关和团体提供支援措施。

为使学校防止欺凌对策获得有效实施，学校应设置由教职员工及具有心理学、社会福祉学专业知识的人员组成的专门组织。教师、公共机关职员、监护人以及其他人员一旦发现有学生遭遇或可能遭遇欺凌，必须立即向学校报告，学校立即对有关事实进行调查，并向学校设置者报告调查结果；学校认为确实存在欺凌事实后，为了制止和防止再次发生欺凌行为，应在具有心理学及社会学等专业知识人员协助下，对受害学生和监护人进行持续性支援，对行为实施者和监护人分别进行指导和提供咨询，学校对实施欺凌的学生可决定让其不与被欺凌者同在一个教室学习。学校认为欺凌行为可能构成犯罪的应通报于当地警察，并配合警察采取有关措施。校长及教师对正在实施欺凌行为的学生，若认为有必要可依据《学校教育法》第11条对其实行惩戒措施，但不得体罚学生a。基层教育委员会可为了给学生创造出安心接受教育的环境而采取让实施欺凌的学生停止听课措施，但教师和校长不得作出这样的处罚决定。文部科学省还通过颁布通知的方式指导学校正确适用这一措施，避免给学生造成伤害。

对于可能给学生的生命、财产和身心健康造成重大损害的欺凌事件，或者可能会使受害学生因欺凌而长期逃学的事件，学校设置者和学校必须成立相关组织，通过质问票等适当方法对事件施以调查，学校设置者和学校必须对调查提供支援和指导，并且，向受害学生或监护人提供调查信息。国立大学附属学校认为可能发生重大欺凌事件的，通过大学校长向文部科学省进行报告，接到报告的文部科学大臣认为有必要的，应当再次进行调查，有权根据调查结果要求学校采取相应措施应对重大事件或防止再次发生。地方公共团体设置的学校对重大事态通过当地教育委员会向地方公共团体负责人报告，私立学校应向都道府县知事报告，接到报告者认为有必要时可成立专门的附属机构，对事件再次进行调查，根据调查结果采取相应的有效措施。

《防止欺凌对策推进法》还规定监护人对子女的教育具有不可推卸的责任，监护人应当努力指导被监护的儿童养成规范意识，不使其实施欺凌行为。监护人在所保护的儿童受到欺凌后，要采取适当措施加以保护。国家、地方公共团体、学校设置者、学校在采取欺凌防止措施时，监护人要努力给予协助，但是上述规定不得理解为是对尊重家庭教育自主性的改变。家庭教育应尊重家长的自主教育权。若过于强调监护人职责，可能引发学校方面怠于构筑欺凌对策问题，而且，在损害赔偿诉讼中学校一方可能会主张监护人未尽教育职责而请求减少赔偿金额，出于这一担心，立法上明确规定对监护人义务的规定不得理解为减轻学校设置者和学校的欺凌防止责任。

三、《防止欺凌对策推进法》实施上可能面临的问题

（一）附属机构的中立性和公平性问题

该法规定，对重大欺凌事件学校设置者或学校必须成立第三方调查机构进行调查；学校还应将重大事件通报于地方公共团体负责人，地方公共团体应设置专门附属机构对事件进行调查。但立法上并未明确应由哪些人组成附属机构，这可能引发调查机构是否存在专业性不足以及是否会隐瞒调查结果等问题。在法案审议过程中，审议者也提出在选任附属机构第三方人员时，有必要考虑与事件有关的学生家长意见，确保附属组织具备公平性和中立性。就在《防止欺凌对策推进法》实施后不久，奈良县橿原市一名中学一年级女生自杀，该市在成立调查委员会时，家长认为调查委员会缺乏公平性和中立性，不同意由该调查委员会进行调查，向市教育委员会提出了抗议书，并到文部科学省反映诉求[14]。从现实情况看，今后日本必须研讨在成立第三方调查机构时如何保证中立性和公平性，明确规定成员回避的条件，成员的知识结构、选任程序规范等，确保成立的调查机构深受信赖。

（二）学校教师应对欺凌问题的精力和能力问题

教师是直接与学生共处者，理论上其应当最容易发现欺凌现象，学生一般也首先向其反应或报告欺凌问题，因此，教师在应对欺凌方面发挥着无法替代的作用，正是由于这一原因，日本此次立法强化了教师的职责。但要注意的是教师是否有精力和能力处理相关问题。根据“欺凌问题对策民间组织”的调查，对欺凌问题的咨询确信能够自主解决的教师在小学为11.3%，中学仅为7.4%。认为其他工作影响了欺凌问题的处理的小学教师占84.4%，中学教师占87%。这表示教师中很多人缺乏处理欺凌问题的经验和技能，一些教师也很难有时间认真应对欺凌问题。因此，应当研讨今后如何减轻教师工作负担，进一步增加教师数量，确保教师有充足时间与学生共处和交流。

（三）停止听课处罚措施问题

对可能严重侵害学生财产、人身权利的欺凌行为，当地教育委员会可以为了给学生创造安心接受教育的环境，采取让实施欺凌的学生停止听课这一措施。然而，这一处罚方式在适用上面临诸多难题，比如适用要件、适用程序、停止期间、对停止上课学生的学习支援等均需要有明确规定。从此前适用情况看，可以说教育委员会的态度较为谨慎，即使是对严重违反校规的学生也较少适用该方法[15]。尽管文部科学省在2006年出台了关于适用停止上课的指导通知，但10年来，都道府县教育委会适用这一措施的事件仅有51件，其中以欺凌行为为理由的仅有6件[16]。有观点认为停止学生上课侵害了日本宪法第26条规定的接受教育权，并且，欺凌对策立法上也没有进一步规定如何确保停止上课的学生接受学习，如何通过单独补习使其跟上授课进度[17]。有教师认为，停止上课不是在对实施欺凌的学生进行指导，而实际上是将其放逐，日本尚缺乏实施这一制度的基础[18]。另外，日本大多数学校教师力量不足，难以派出老师为停止上课的学生进行补习，并且，难以确保停止上课的学生能够获得家庭的照护等也会影响该措施的利用。

（四）向学校派出警察问题

欺凌对策法强化了学校向警察报告的职责，实务中向学校派出常驻警察的事例也不断增加。文部科学省在对各学校下达的有关通知中也强调学校与警察沟通的重要性，立法者及文部科学省想借助警察的“威严力”应对欺凌。然而，借助警察的力量不一定获得预想效果，日本的校园欺凌事件更多是非直接暴力型欺凌事件，使用严罚方式未必适当，甚至还会造成相反的效果。由此，有观点认为与其增加警察的力量，倒不如强化预防措施。学校和社会应着眼于引起欺凌现象的环境，把握学生在家庭、学习、人际关系方面是否存在需要修正和指导的问题，防止学生成为加害者。

（五）网络欺凌应对问题

日本近几年网络欺凌事件呈逐年上升趋势，表现形式主要是通过发布网络信息对学生进行诽谤或中伤[19]。此次欺凌对策的立法规定了网络欺凌应对措施，但由于规定的过于简单和抽象，将对法律适用带来不利影响。传统意义上的校园欺凌主要发生于校园内，从学校教育权限来讲，对这些欺凌问题有事实上的管理可能性。但网络欺凌特别是通过电脑实施的欺凌行为，通常发生于学校管理权限不可及的地方，比如学生的住宅等，因此，发现和判断欺凌问题较为困难。从这一角度来讲，首先学校应配备具备一定通信技术知识的教员对学生进行指导；其次要研究学校可以在多大程度上积极介入校园外的学生活动；此外，还要研究规制网络欺凌行为如何与个人信息保护进行平衡。

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[ 责任编辑 孙 丽]

Abstract： The phenomenon of school bullying has long been a social issue of great concern in Japan. In 2011， Otsu bullying incident in Japan exposed problems existed in schools and the Board of Education in dealing with school bullying. In this regard， the Japanese public called on government to formulate relevant laws and relegations as soon as possible. Influenced by Otsu incident， Japanese government promulgated Act on Promotion of Anti-Bullying in a short time. After the implementation of the Act， the academic circle made evaluation of the legislation and thought that there are many issues that need to be improved.

Key words： school bullying， legislation， education committee， teachers