国家开发银行改革创新研究——基于市场视角

戴鸿丽 王 伟

国家开发银行改革创新研究
——基于市场视角

戴鸿丽 王 伟

国家开发银行是我国政策性银行中率先进行市场化改革的一家银行，在市场机制不断完善的背景下，政策性银行应继续其商业化经营的改革探索还是回归政策性本质，学界争论不断。在分析国家开发银行改革动因与环境变化的基础上，对我国国家开发银行改革中的关键问题进行了大胆构想，并总结和归纳改革中可能遇到的困难，最终对推进改革提出了相关建议。

政策性银行 金融改革 国家开发银行

一、问题的提出

从世界金融发展历史的角度着眼，设立专门性的政策性金融机构以解决商业性金融供给不足的问题的实践由来已久，但将之纳入系统研究的时间却不过二十余年。与发达资本主义国家相比，我国金融市场形成的时间短，政策性金融与商业性金融的区分不过是近十几年的事情。普遍的观点认为，我国的政策性金融伴随我国计划经济向市场经济的转型，已完成历史使命，理应淡出历史舞台，由商业化金融机构取而代之。学界反对的观点则认为在一国完整的金融体系中，不仅包括商业性金融，也客观存在着与之对称、平行、并列和互补的政策性金融。政策性金融是一种特殊的制度安排，因此，国家开发银行作为我国政策性金融机构的代表，其存在不仅十分必要，将其完全商业化转型更是对政策性金融机构改革的一种曲解。

1、经济转型：国家开发银行的改革动因

我国的国家开发银行与中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性金融机构成立于1994年，其成立的目的旨在为我国商业银行企业化经营创造基础性条件——原有商业银行承担的政策性金融业务被分离，以推进四大国有商业银行的股份制改造。三家政策性金融机构专注服务于需要长期资金投入，但风险较高，收益较低的基础性产业、进出口与农业领域。随着我国经济转型改革的推进，我国的基础设施、基础产业建设水平有了较大的提高、进出口与农业经济发展也有了一定的起色。持续亏损的政策性金融机构如何提高经营绩效的问题开始受到人们的关注。国家开发银行自1998年，对贷款对象的选择过程中开始注重追求市场业绩；2007年开始全面推行商业运作。然而问题是商业化运作的国家开发银行是否还应继续享有国家信用等显性或隐性优惠政策待遇？如果继续享有，是否意味着其与其他商业性金融机构争利，因而导致不公平竞争？这些悬而未决的问题未能得到令人满意的回答，因此，我国的“十二五”规划中提出“继续深化国家开发银行改革”。

2、市场决定：国家开发银行的绩效评析

国家开发银行的经营绩效如何来衡量，是判定其改革取向正确与否的关键性问题。如果沿续其商业化改革的思路，国家开发银行应与其他商业银行具有相同绩效评价标准。若如此，国家开发银行无法在于其他商业银行的同等竞争条件下获得优势。国家开发银行的资产回报率要比其他商业银行低，原因在于，尽管进行了商业化改革，但其业务领域仍偏重政策性业务，由于分支机构少，营业网点与国有控股的五大商业银行比更是无法匹敌，因此，要与商业银行机构使用同一绩效评价体系，则缺乏可比性。显然，国家开发银行的绩效评价应将其政策性因素考虑进去。

二、国家开发银行改革的构想

国家开发银行从政策性融资领域中抽身，转而投向商业银行业务领域，政策性金融业务必然出现“缺位”现象，那补位的就是商业银行机构或政府财政。国家开发银行原有承担的投资周期长、回报低的融资项目若由商业银行接手，就会导致商业银行出现“混业经营”，有赢利算在商业性业务上，有亏损就算在政策性业务上，与政府“讨价还价”。有鉴于国家开发银行还在承担大量政策性业务，其绩效评价无法与其他商业金融机构同步进行；商业性金融机构“错位”承担政策性业务可能会滋生寻租及侵害中小投资者利益，进而引致系统性风险。从国家开发银行角度而言，若无节制，国家开发银行在全国各地副省城市甚至某些地县均保持着与当地政府的良好关系，不仅熟悉当地发展环境，而且对当地一些重点优质投资项目从前期规划到后期介入都掌握了一定的主动权，同时据此建立了自己庞大的项目库。对优质项目的争夺更有竞争力，商业化运作的国家开发银行给其他商业银行带来了巨大的压力。因此，将国家开发银行的职能定位重新回归至政策性银行势在必行。

1、改革的方向

如前所述，深化国家开发银行改革的方向如果界定为“继续扩大其商业性银行经营范畴”，对于国家开发银行来说，与其他商业性银行相比，并不具有综合竞争优势，还会引致“利用政策性补贴，对商业银行构成不公平竞争”而被诟病。人们认为，国家开发银行业务中有部分是符合国家战略的，但也有很多贷款不属于国家重点项目，应该予以制止；财政部不可能对国家开发银行的所有风险敞口都兜底，因此，国家开发银行授信应有额度限制。国家开发银行目前资产规模已膨胀至8万亿元，业务庞杂，已超出国家财政部风险可控规模。因此，“回归政策性银行，调整其业务内容”应成为其进一步的改革方向。

2、改革的目标

综观世界各国的经济发展史，即便是市场化机构完备欧美国家，至今也不放弃政策性金融机构应该发挥的历史作用。执政者将政策性金融与商业性金融均看做完善一国金融体系的不可或缺的两个部分。国家开发银行是我国唯一为基础设施、基础产业与支柱产业提供中长期资金支持，以实现国家战略布署的政策性银行业务的金融机构，改革的目标为“强化其政策性银行职能，做专精的国家战略资金提供者”。

3、改革后的职能定位

第一，与财政、商业银行职能相区分。改革后，为避免政策性银行与商业银行间的不公平竞争，在职能定位上应做以下明确区分：财政资金主要服务于规模较小的纯公益项目；国家开发银行主要针对于规模较大的准公益项目；商业银行主要服务于盈利性项目。由于中央财政与地方财政的资金投放量受制于税收，因此，在公共项目投资过程中需要慎重考虑资金的规模以免引发债务危机，因此，当资金规模非常大，而投资回报期较长的情况下，财政资金无法满足大型基础设施或公益、环保项目的投融资活动。在投资回报率较高，足够吸引商业性金融机构参与的盈利性项目中，政策性银行介入会对商业银行等民间投资者产生较为明显的“挤出效应”。而国家开发银行相较于商业银行来说，融资成本低，可得到国家的税收优惠，因此，构成了不正当竞争，也会抑制或分散国家开发银行服务“二基一支”项目服务的热情。基于此，国家开发银行的职能定位应是服务于财政资金与商业银行均无力介入的准公益项目领域。

图1 政策性银行职能定位图

第二，与中国进出口银行、中国农业发展银行职能相区分。同为政策性银行，国家开发银行与中国进出口银行、中国农业发展银行的职能定位也需做明确区分。例如，海外业务的拓展是一项投资回收时间较长，风险较高的领域，按目前的模糊分工，国家开发银行与中国进出口银行均可以为之服务。再如，农村基础设施项目投资，国家开发银行与中国农业发展银行的业务均能覆盖。因此，为界定其业务范围，需要对国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三者的职能做明确区分。

表1 我国政策性银行职能定位对比表

国家开发银行的现有职能定位描述中除强调其在“两基一支”行业特有的服务职能定位外，还依据开发性金融的广义内涵将其扩展，具体描述为“……促进区域协调发展和新型城镇化建设，支持中小企业、“三农”、教育、中低收入家庭住房、医疗卫生以及环境保护等领域的发展，支持国家“走出去”战略，拓展国际合作业务。”笔者认为，国家开发银行支持“三农”、支持国家“走出去”战略与中国农业发展银行、中国进出口银行的职能定位有所重叠，应予调整，即便是促进区域协调发展和新型城镇化建设，也应对支持的城市级别或项目融资额进行限定，中低收入家庭住房问题应设立专门的政策性金融机构解决 。否则以国开行8.2万亿的资产规模，其他股份制商业银行无力与之竞争，其他政策性银行的职能定位就被弱化而处于萎缩状态。

第三，改革后的业务范围。商业银行的业务范围包括资产业务、负债业务与中间业务，目前我国商业银行的业务结构调整重点主要放在中间业务领域。区别于商业性金融机构，国家开发银行的中间业务拓展空间有限，因其营业网点少，不利于开展代收代缴等服务增加盈利。国家开发银行的业务还应主要集中于以信贷业务为主的资产业务和以政策性金融债券发行的负债业务。

支持国家开发银行拓展业务的观点认为，较为集中的业务范围不利于分散经营风险。因此，商业化金融机构积极开展各种业务创新大有裨益。但应理智地看到，国家开发银行若无限度地扩张业务经营范围，追求“大而全”，就会出现职能定位不清的问题，最终失去政策性银行设立的本意。因此，建议国家开发银行将商业化经营的业务与政策性经营业务进行剥离，采用“一分为二”或“一分为三”的改革思路。

目前，在资产业务领域，国家开发银行除发放大量贷款之外，还积极参与货币市场操作，在同业拆借市场、银行间债券市场及国内银行外汇市场进行资金拆放、债券交易和外汇做市商交易等业务，此举积极推进与深化了我国货币市场化的改革。这说明，如果经营得当，商业化金融机构在货币市场中开展资金业务创新大有作为，因此，可以考虑以国家开发银行资金业务为基础，由国家开发银行资金业务部为基础分设独立法人机构。

在负债业务领域，国家开发银行与商业银行差异化定位，不以主动吸收存款作为主要资金来源，而是被动吸收存款，即只吸收与开发银行贷款项目有关的本外币企业存款，所需资金由国家注入的资本金、政策性金融债券、外汇筹款、中央银行再贷款、财政贴息资金等来源提供。这部分业务仍可保留在国家开发银行经营业务范畴之内。近年来，国家开发银行在现行负债业务的基础上，大力开拓多元化外汇筹资渠道，积极参与境内外外债券发行、外汇掉期等业务，由于商业化经营特征明显，建议分设盈利性法人机构予以剥离。除此之外，国家开发银行可以凭借其专业化服务的优势，围绕所开发的项目，大力开展项目融资、风险投资、资产证券化、财务顾问等业务创新，实现其业务规模扩大，微利经营和风险分散的经营目标，均可视情形而定，按其经营性质进行划分。

改革后的国家开发银行将政策性业务与商业性业务进行区分，使其业务内容与其政策性银行的机构性质匹配。

第四，改革后的运营机制。

国家开发银行改革后的运营机制应为：服务于我国基础设施、基础产业与支柱产业项目，享有国家主权信用待遇并充分体现公共性的政策金融本质，不主动与商业性金融机构展开不公平市场竞争，适度有限的市场化运作与保障财务稳定及可持续发展的非主动竞争性盈利机构，有自动而稳定的政策扶持体系与利益补偿机制。即国家开发银行参与融资服务决策的首要标准应为是否为“两基一支”服务，如果是，那么是否与商业性金融机构展开不公平竞争，如果没有才考虑财务的稳定性。按照这样的决策机制，国家开发银行的业务开展就能有效地与商业金融机构区分开来，同时满足国家政策得以贯彻执行的需要。国家开发银行工作绩效考核与激励机制应充分考虑其为保障社会公众利益所做出的贡献以及其带动商业化投资的效果，财务指标只能做为参考性意见，所占比重不宜超过30%。达到考核目标的分支机构才有可能进行业务拓展权利，以保障其稳健经营。

三、国家开发银行改革面临的困难

在明确了国家开发银行改革的基本思路的基础上，需正视国家开发银行改革所面临的困难，以便成本最小，效果最优。

1、完善内部治理结构的困难

国家开发银行既要执行国家政策目标，又要兼顾经营性目标，组织类型特殊，其内部治理结构设计也因此具有一定的特殊性。自2007年国家开发银行进行商业化转型的改革探索以来，股权治理结构进行了调整，形成了股东大会、董事会、监事会与高级管理层的组织结构。现代公司治理规章制度体系较为完善，但实际运行过程中，董事会的决策作用并不明显，会受到财政部、银监会、中国人民银行等的影响。监事会也难发挥其作用，其权力由国家开发银行的实际经营者所把控。出现这种局面的原因是国家开发银行为实现政策性目标，其管理层由政府直接任命产生，管理层直接向上级主管部门——国务院汇报工作，根据政府传达的预期目标和政策走势制订工作规划并向国务院报批。国家开发银行的经营者为向其主管部门负责，就不得不为自身的政绩有所考虑，其员工的考核也类似公务员制度，银行与外界信息的沟通存在着阻滞问题。采用市场化运作模式的部门员工绩效评定类似商业银行，但这部分员工在职业发展过程中面临上升瓶颈，业绩成果分配中应得的奖金，也往往被论资排辈的惯例而出现缩水现象。目前来看，业务混合管理，控制权集中于高级管理层，使国家开发银行极易出现“内部人控制”，进而导致员工激励不足，从而寻求“在职消费最大化”，不利于提高组织运行效率。

2、获得稳定资本金补充的困难

政策性银行资本充足率应比商业化金融机构资本充足率有更高的要求，这是因为它担负着为强位弱势群体给予金融倾斜或扶持的使命，贷款多为低息贷款、优惠贷款，贷款回收期长，承担着更大的资金风险，因此，应有稳定的资本金补充机制。目前，我国国家开发银行目前的资金来源除财政资金外，主要来自金融债券、退税、同业拆借和存款。其中金融债券是其主要资金来源，主要来自于银行间债券市场，这样就将商业性金融资本间接转化为自身的资本，不再一味依赖财政资金的投入。资本金的注入除了国家注资，发行金融债券之外，还可以由自身积累或引入战略投资者的方式筹集。2007年国家开发银行进行商业化改革后，国家提出了商业化的原则：实行分帐经营；不增设营业网点；不吸收存款。在限定国家开发银行有限商业化经营模式之下，其资本金注入依赖自身积累有相当程度的的困难。此外，国家开发银行通过发行金融债券获得的是短期融资，资金的投向却是中长期货款。时间错配本身蕴藏着一定的风险。这一问题至今未得到有效解决。据国家开行2013年年报显示，截至2013年末，国开行总资产达8.2万亿元，不良贷款率为0.48%，资本充足率为11.28%（低于银监会对大型银行资本充足率达11.5%的要求），净利润为799亿元。而国际上政策性金融机构通常资本充足率为13%-15%，部分国家政策性银行资本充足率达20%。

3、监管困难

国家开发银行与中国农业发展银行、中国进出口银行均由中国银监会监管，银监会对政策性银行的监管办法比照商业银行进行。2004年施行的《银行业监督管理法》规定“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。本法所称银行业金融机构，是指中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。”事实上政策性银行的业务庞杂，显然与商业银行有较大的区别。由于政策性银行行为边界缺乏法律依据，因此，国家相关部门对政策性银行的监管内容与监管标准有较大的随意性。国家开发银行无法根据监管法律明确自身的性质和业务范围，其经营也存在着一定的盲目性，合法权益无法得到有效保障。

四、相关建议

市场经济的发展扩大了金融机构的服务领域，也提出了更高的服务要求。但市场经济不是万能的，在公共服务领域也会出现“市场失灵”的现象。政策性金融机构正是为了弥补“市场失灵”而设置的公共服务领域专有融资服务机构，是市场经济的特点决定了政策性银行的客观存在。政策性银行的职能不会因市场经济的发展而消失，反而会因社会公众需求的多样化其职能得到某种程度的强化。在此前提下，笔者构思了我国国家开发银行未来的改革与创新发展方向，并提出以下建议：

1、国家开发银行公司治理结构改革创新的建议

我国的国家开发银行既具有政策性银行的职能定位，又在改革中进行了大量商业化运作的改革实践，积累了一定的市场化运作经验，可以采用了分设法人机构，并分帐管理来进行风险控制的管理模式。即国家开发银行为实现政策性目标，可以进行尽职考核方式，其员工与管理层的管理与公务员及事业单位一致。商业化经营业务内容进行剥离后，可采用现代商业金融机构的管理模式，明确产权关系，建立董事会、监事会、公司管理层等治理结构，以完善风险管理和控制机制，增加透明度。其员工与管理层考核方式与商业银行一致。

2、国家开发银行资本金补充的建议

我国国家开发银行参与市场化运作已有时日，在国内参与“两基一支”产业投融资过程中积累了大量的宝贵经验。这些经验可作为参与海外开发的资本。目前，俄罗斯受到欧美国家的经济制裁，其在国际金融市场上无法顺利得到发展所需资金；非洲及前苏联解体后的东欧国家为兴建本国基础设施也需要大量的融资。国内商业化金融机构虽也有意进入这一市场，但融资服务经验不足。在此背景下，国家开发银行可考虑引进战略投资者，形成对资本金的有益补充，同时缓解开发银行投融资时间错配所带来的利率风险问题。在适当的时机，国家开发银行还可引入社会保障基金、养老保险基金、住房公基金等资金，以增强其资金实力，增强国家开发银行的资产流动性，缩短资产业务周期，从而实现稳健运营。

3、国家开发银行监管的建议

从国际经验来看，政策性银行适宜单独立法并实施特殊监管。市场经济就是法制经济，法律既规范了政策性银行的行为，也使政府不能对政策性银行采取全盘干预的手段，从而使政策性银行能按市场规则来进行运营。监管立法中需明确国家开发银行的创设目的与职能；国家开发银行独立的法人地位、资本金的主要来源及最低限额；国家开发银行内部机构设置与人事安排；国家开发银行的业务范围、操作方法；国家开发银行财务、税收相关规定；其他补充性规定等。考虑到国家开发银行业务兼顾政策性与商业性，由银监会来监管有一定的局限性，因此，建议对政策性银行实施监管的机构为中国人民银行下单独设立的机构，其职能以法律形式确定下来，以防止各级政府对其过度干涉；对政策性银行的监管标准应与商业性金融机构严格区分，充分考虑政策性银行对区域经济的促进作用、带动商业化投资的引致作用；并注重督促其在政策变化及市场波动时对政策性银行进行有效的风险管理。在此基础上，由专门审计机构定期或不定期审计其贷款方向和重点，检查其财务收支与盈亏情况，以保证其能守法高效运营。

总之，市场经济繁荣与一国的经济可持续发展需要商业性金融与政策性金融共同支持。国家开发银行自1994成立以来为我国的经济发展做出了巨大的贡献，在三家政策性银行的转型改革中又率先垂范，进行了有益的尝试，改革愈深，任务弥坚。要厘清改革思路，就应在前期改革做了大量“加法”，增设业务种类、拓展支持领域之余，适当做做“减法”，突出主业，进而防止在市场经济中“越位”或“缺位”，相信这样的思考方向有助于国家开发银行主管部门形成更为清晰的改革思路。

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［12］杨玚．国开行回归政策性银行大幕拉开［EB/OL］http: //finance.qq.com．腾讯财经．2014-8-8

Research on the National Development Bank Reform Innovation under Market Perspective

DAI Hong-li,WANG Wei
Liaodong University,Dandong 118002
Liaoning University,Shengyang 110036

The National Development Bank takes the lead in China's policy banks'marketization reform.Under the background of perfecting market mechanism,policy banks should continue to operate its commercialization reform exploration or return to policy essence,academic scholars debate a lot.On the analysis of the National Development Bank reform motivation and environment change,the paper boldly conceives the key issues on the reform of China's National Development Bank,and reviews and summarizes the difficulties that may be encountered in the reform,and ultimately put forward relevant proposals.

Policy Bank;Finance Reform;the National Development Bank

F830

A

国家社科基金项目《市场决定视角下政策性金融机构改革创新研究》（编号14BJY193）

戴鸿丽，女，汉族，辽宁人，辽东学院经济学院教授，经济学博士，研究方向：投融资；辽宁丹东，118002

王伟，男，汉族，河南人，辽宁大学国际金融研究所教授，博士生导师，研究方向：政策性金融；辽宁沈阳，110036