高等学校滚动预算编制方法探讨

孙培清

高等学校滚动预算编制方法探讨

孙培清

财政预算由年度管理向中期管理的改革正式提上日程。教育部也要求部属高校近期启动滚动预算的编制工作，本人认为高等学校应分两步走，先行启动三年项目滚动规划，经过3-5年逐步过渡到包括基本和项目全口径的中长期滚动预算。

高等学校 滚动预算 方法探讨

修订后的《中华人民共和国预算法》于2015年1 月1日起施行。据其规定，各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。财政部楼继伟部长在《建立现代财政制度》文章中指出“为实现跨年度预算平衡，还应抓紧研究实行中期财政规划管理，可先编制财政三年滚动规划，实现逐年更新滚动管理，逐步强化三年滚动规划对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性”。这标志着财政预算由年度管理向中期管理的改革正式提上日程。教育部也要求部属高校近期启动滚动预算的编制工作，本人认为高等学校应分两步走，先行启动三年项目滚动规划，经过3-5年逐步过渡到包括基本和项目全口径的中长期滚动预算。

一、滚动预算编制的意义

当前部门预算存在前瞻性和规划性不够，资金统筹能力弱的问题。一些重大决策、事项没有形成稳定的运行机制，宏观规划和预算不衔接，导致资金投入与事业发展“两张皮”，资金使用效率低下。高校缺少中长期规划和对跨年度总量平衡的谋划，影响了可持续性发展。

三年滚动预算将预算期与会计年度分离开，随着预算的执行不断延伸补充预算，使预算期永远保持三个年度的一种方法。每过一个年度立即根据前一个年度的预算执行情况对以后年度进行修订，并增加一个年度的预算，如此以逐期向后滚动、连续不断的预算形式来安排规划未来的业务活动。

滚动预算能够从动态的角度把握住学校近期的规划目标和远期的战略布局，能够根据前期预算的执行情况及时调整和修订近期预算，有助于确保学校各项工作的连续性和完整性，充分发挥预算的指导和控制作用，有利于提高预算编制的准确性，更好地瞻前又顾后。

二、滚动预算编制的原则

（一）统筹兼顾、均衡发展

项目总预算与当年度预算紧密相结合，根据项目实施计划，分年度申报项目预算，统筹兼顾，避免出现大量资金结余，影响资金配置效率。

（二）科学论证、合理排序

高等学校二级单位申报的项目，经过学校项目评估小组进行充分的可行性论证和严格审核，分轻重缓急排序后视当年财力状况择优进行安排。

（三）紧抓落实、追踪问效

高等学校可根据学校绩效考评的总体安排，对预算资金安排的项目执行过程实施追踪问效，并对项目完成结果进行绩效考评。

三、滚动预算的具体编制流程

（一）项目库管理

项目库是对项目进行规范化、程序化管理的数据库系统。项目库管理应遵循统一规划的原则。高校应建立全校统一的项目库。学校的所有项目均纳入项目库，集中管理。项目库中的项目应当分类管理，并按照轻重缓急进行合理排序，实行滚动管理。

目前高等学校的常用项目类别有：房屋建筑物构建；大中型修缮；设备购置；信息系统维护及其他。房屋建筑物构建类一般由学校基建部门牵头负责；大中型修缮类由学校资产部门牵头；设备购置类由学校设备管理部门牵头负责；信息系统维护类一般由学校网络中心负责；其他类由学校发展规划处牵头，财务处、人事处、研究生院、教务处、国际处、资产处、设备处等相关职能部门配合。根据学校发展建设规划，设立竞争性专项经费申报清单。各学院及其他二级单位结合本单位发展建设要求，就某项需要学校专项支持的项目编制项目申报书，纳入学校项目库集中管理。该项目库必须是全校唯一的、滚动的、职能部处和学院共享的。

（二）项目申报

学校于上一年6月份启动编制下年度教育部部门预算，同时启动校级预算的编制工作。要求学校相关部门上报下一年支出预算及三年项目滚动预算，建立起学校初始项目库。项目库内容应包括：项目代码；项目名称；单位代码；单位名称；项目属性；项目类型；项目负责人；起始年份；结束年份；项目总预算；项目当年度预算及是否纳入考评等等。学校可根据绩效考核的需要，对某一类或者某几类项目纳入绩效考核范围。项目库的具体格式如下：

（三）项目审核

表1 项目库

相关职能部处各二级部门申报的项目审核后，将符合条件的项目纳入项目库，集中管理。项目审核的主要内容如下：

1、项目单位及所申报项目是否符合规定的申报条件；

2、项目申报书是否符合规定的填报要求，相关材料是否齐全等；

3、项目的申报内容是否真实完整；

4、项目的规模及开支标准是否符合规定。

（四）项目评审及排序

相关职能部处对学院及其他二级单位申报的项目组织专家进行评审，并按照项目轻重缓急、择优遴选后进行排序。根据排序结果并综合各学院学科建设情况，确定是否给予专项支持及支持额度，上报财务部门汇总到学校大预算。职能部处负责制定绩效考核办法，就经费使用情况进行绩效考核。在年度执行过程中，注重宏观管理，强化考核与监督机制，保证专项经费合理合规使用。

（五）项目预算的核定

1、高等学校根据其事业发展目标，确定当年项目安排的原则和重点，并根据年度财力状况和项目排序，财务处统筹安排项目支出预算，对经过评审专家评审的项目，审核汇总后列入校级年度预算，上报学校财经领导小组、校长办公会议及常委会。

2、学校财经领导小组、校长办公会议及常委会对财务处报送的年度预算建议数进行审定，正式批复校级预算。相关部处会同财务部门将项目预算下达到各二级部门。

3、项目预算一经批复，项目单位不得自行调整。项目执行过程中，如发生项目变更，必须按规定程序报批，纳入校级预算调整。

（六）项目预算的实施

1、项目归口职能部处及项目单位按照批复的项目支出预算组织项目的实施，严格执行项目计划和项目支出预算。

2、学校严格按照结余资金管理的相关规定，对项目支出结余资金进行管理，将项目当年支出预算申报及安排与上年度结余资金情况结合，统筹安排经费，提高学校经费使用效益。

3、对于按照要求需进行政府采购的项目，应当纳入学校政府采购预算，并严格执行相关规定。

（七）项目清理与滚动管理

为推动项目滚动管理，在当年部门预算批复后，下一年度部门预算编制开始前，学校财务部门要按照相关规定的要求，对上年度预算批复的项目进行清理，即从上年度预算已批复项目中，确定下年度预算需继续安排的延续项目。

对一次性项目和执行年限到期的延续项目予以清除；对到期后需继续安排预算的项目，视同其他项目类的新增项目，按照规定程序重新申报。对延续项目，要严格按照立项时核定的分年度预算逐年编报。编报延续项目预算时，项目的名称、编码、项目的使用方向不得变动，如发生变动，视同其他项目类的新增项目,按照规定程序重新申报。部门年度预算项目清理后的延续项目，在报经批准后，滚动转入以后年度项目库，并与下年新增项目一并申请项目支出预算。

（八）项目绩效考评

项目归口职能部处及项目单位负责组织验收和总结，并将项目完成情况上报财务部门，财务部门将项目完成情况汇总后报送校长办公会议审议。

归口职能部处负责统一制定绩效考评的规章制度，指导、监督、检查项目单位的绩效考评工作，项目单位负责组织实施本部门的绩效考评工作。绩效考评结果作为加强项目管理及安排以后年度项目支出预算的重要依据。

四、滚动预算编制需关注的问题

（一）全员参与，积极配合

实施滚动预算不仅仅是财务部门或者会计人员的职责，而是需要形成一种氛围，以实现全面预算管理水平的提升。

（二）保证项目滚动预算的可执行性

一般来说第一个预算年度安排的预算项目要按照当年要求编制，以后两年安排的项目应按照中长期发展规划编制，明确重点支出方向及重大项目，原则上要编列到具体项目，并将三年内应予保证的重大支出项目编入本部门预算建议计划。

（三）探索建立一套绩效评价体系

针对高等学校重点及重大项目，以绩效目标为导向，全面推进全过程预算绩效管理，逐步建立并完善绩效评价体系，为有效实施全口径绩效预算管理探索出一条新路。

总之，通过编制滚动预算，改变项目预算管理方式，对项目按照项目周期进行多年度滚动管理，能保持预算的完整性、继续性，从动态预算中把握未来。由于预算能随时间的推进不断加以调整和修订，能使预算与实际情况更相适应，有利于充分发挥预算的指导和控制作用；有利于管理人员对预算资料作经常性的分析研究，并根据当前的执行情况及时加以修订。通过对未来三年重大财务收支情况进行分析预测，建立和完善项目库管理，建立跨年度预算平衡机制，进而提高预算的统筹能力，保证高等学校各项工作稳定而有秩序地进行。

［1］张晓岚，吴勋.国外高校预算绩效评价研究的背景、现状与启示.西安交通大学学报（社会科学版）.2007（1）

［2］许江波，李春龙.中国高校预算管理现状调查与思考.经济与管理研究.2011（5）

［3］李现宗，毕治军，颜敏.高校预算管理转型研究.会计研究.2012（12）

［4］蔡陈燕.高校预算绩效评价体系研究.财会研究.2009 （5）

［5］田华静.大学治理视野下的高校预算导向作用.苏州大学学报（哲学社会科学版）.2014（6）

［6］苏红丹，黄敏新.内涵发展模式下高校预算管理系统的重构.财经界（学术版）.2014（22）

［7］陈少婷.论高校预算管理的观念创新.中山大学学报论丛.2007（1）

The Theoretical Discussion of the Rolling Budget Preparation of Universities

SUN Pei-qing
Finance Department,South China University of Technology,Guangzhou510640

The reform of the budget management changes to mid-year has been put on the agenda.The Ministry of Education requires subordinate universities recently start the rolling budget preparation.The author thinks the universities should first start the rolling three-year project plan and advance the gradual transition to the long-term project and comprehensive rolling budget in 3-5 years.

University;Rolling Budget;Theoretical Discussion

G475

A

孙培清，女，内蒙古四子王旗人，华南理工大学高级会计师，研究方向：高校财务与预算管理研究；广东广州，510640