依法行政的理念创新与制度构建

刘达文

在重庆市委、市政府的正确领导下，在市政府法制办的大力支持和指导下，重庆市南川区深入贯彻落党的十八届四中全会精神，强化法治观念，增强法治意识，坚持科学决策、民主决策和依法行政，进一步加快政府职能转变，全力推进依法行政。

一、全面提升领导干部法治理念

（一）强化领导干部学法

坚持建立法律知识学习培训长效机制，紧紧结合党的十八届四中全会精神，开展政府常务会学法，充分发挥领导干部学习法律的表率作用。邀请中央党校卓泽渊教授为全区领导干部授课，扎实提升领导干部的依法行政能力和意识。

（二）坚持依法行政领导责任制

针对以往行政机关负责人不按照规定出庭应诉等情况，拟定《南川区行政机关行政应诉办法（暂行）》，对行政机关负责人亲自参与行政诉讼、行政复议案件，进行了明确要求和规定，并纳入年度依法行政的考核。2014年4月8日，区长曹清尧参加重庆市第三中级人民法院开庭审理的土地征用行政诉讼。据重庆高院统计，这是全市区县、部门行政“一把手”中出庭应诉“民告官”第一案，得到最高人民法院周强院长和江必新副院长的肯定性批示，是南川区推行依法行政过程中迈出的跨越性的一步，为推进全区行政机关负责人出庭应诉制度的实施起到了极大的表率作用。今年以来，南川法院通知行政机关负责人出庭应诉案件13件，行政机关负责人均按要求出庭应诉，另有3件案件是行政机关负责人主动出庭应诉，是2012年和2013年行政机关负责人出庭应诉案件数量总和的两倍。

（三）突出法律顾问作用

重庆市南川区开始探索通过购买公共服务的方式建立政府法律顾问团队。建立和完善政府法律顾问制度可让政府法律顾问深入参与政府重大行政决策和监督政府行政行为。区政府出台了《关于进一步规范法律顾问聘请工作的通知》，对法律顾问的聘请、使用等进行了明确规定，并纳入区政府年度依法行政考核指标。此举弥补了基层政府法制力量严重的不足局面。截止目前，全区各级各部门法律顾问覆盖率已达90%。政府法律顾将在行政机关重大决策、规范性文件及各类合同审查把关、各类涉法纠纷等方面为行政机关提供法律意见。

二、狠抓重大行政决策规范

（一）抓事前审查把关

推行政府常务会议议题会签制度，凡是需要提交政府常务会议研究的重大决策，均需相关部门事前会商并由主要负责人审核签字；涉及法律问题的，需政府法制办全面审查把关；对涉及群众利益的重要决策、重大工程等项目，必须由相关部门负责组织听证，充分征求意见后再行提交常务会议。2014年，区政府法制办对各类需提交常务会议审议的涉法议题，提出了860余条法律意见，为规范政府决策，防范各类风险提供了有力的保障。

（二）抓事前论证评估

逐步建立完善重大行政决策实施情况跟踪评估制度和调研论证机制。对涉及群众利益的重要决策、重大工程项目进行风险评估，充分征求各种意见，从源头上预防各类矛盾纠纷的发生。各项重大行政决策在实施前，均由决策承办单位聘请或咨询专家（专业机构）对决策事项先行论证与评估，为行政决策的正确作出提供智力支持。重大政府性投资项目、重大或者重要国有资产处置、以区政府名义签订合同或者作出的重大行政许可等重大行政决策事项，事前均须组织有关专家进行合法性审查、论证。

（三）抓好风险防控

积极做好区政府各类合同协议的风险防控。积极指导规范各类合同的签定，对区政府《重庆渝富资产经营管理集团有限公司与重庆市南川区人民政府合资公司设立暨南川区商务中心及氮肥厂片区项目合作协议》、《北京师范大学与南川区人民政府、北京融尚智典投资管理有限公司合作办学协议书》等72件，涉及标的620多亿元的重要经济合同进行全面合法性审查，提出了600余条法律意见。

三、注重规范性文件审查备案和清理

（一）体现公开透明

在区政府门户网站建设“规范性文件项目库”专栏。积极探索扩大公众有序参与政府规范性文件制定工作的机制、程序和方法，通过多种形式，提高规范性文件制定工作的透明度，充分保证规范性文件的合法性和适用性。对全区所有规范性文件认真进行归档，并按年份分别建立了台账。

（二）注重报备审查

逐步构建广覆盖、多程序的规范性文件审核报备体系。进一步明确规范性文件审查备案范畴和程序，将规范性文件管理工作纳入年度依法行政工作考核。继续推行规范性文件“双轨审查”和“双向报备”制度。在审查、备案程序中充分发挥纠错功能，对于一些争议较大的规范性文件，实行法制办、法律顾问同时审查的“双轨审查制”。完善规范性文件合法性审查报备制度，报备文件同时向市政府法制办和区人大常委会报备，实现规范性文件的“双向报备模式”，进一步提高了规范性文件审查、备案的质量。

（三）按时定期清理

区政府一直高度重视规范性文件清理工作，建立了规范性文件“一年一清理”制度，每年均对截至当年度时效期届满的规范性文件进行梳理、清理，确保规范性文件清理结果及时、准确。2014年，区政府清理废止时效期届满的规范性文件47件。同时，结合优化企业发展法制环境工作，重点针对涉及金融服务、招商引资、民营经济培育发展等规范性文件进行了清理，对阻碍、限制各类市场主体发展的27件规范性文件进行了废止，为企业发展扫清了障碍。

四、全面提升公共服务职能

（一）全面推进政务公开

一是成立了以区政府主要领导为组长，区政府办、区监察局、区行政服务中心等单位为成员的政务公开工作领导小组，下设办公室在区党政信息网络中心。制定了各级各部门分管领导和工作人员联络名册，在全区形成完整规范的工作网络格局。二是进一步加强政务公开平台建设，打造“一站式”信息公开体系。整合了以区政府门户网为主站的政府网站集群，增强了区政府网站与各乡镇街道、各部门网站的无缝链接，增强网站管理系统和政务服务系统功能，从多个层面增加公开内容，拓展服务范围，强化政府信息公开“第一平台”的作用。三是新增“民生工作”栏目，实时开通专题栏目。以区政府中心工作和群众关心的热点为主题，集中公开各级各部门该项工作的措施、亮点和成效。重点公开服务民生及基层民生信息。同时，加强文件公开，对群众关心的民生类文件，及时在显著位置进行公开，同时发布相关的政策解读。今年以来，开设专栏6个，发布政策解读25条，公开政府文件65个，“三公”经费公开率100%，在区政府门户网站上公开信息5000条，在市政府信息公开平台上公开信息200余条，通过市政府公众信息网公开信息680余条。四是做好政府信息公开。今年以来，共编发《昨日要情》183期、《政府信息公开简报》11期、《南川区人民政府公报》4期、《今日南川》5期，印发信息公开类文件65件，及时公布《政府工作报告》等，通过《南川日报》等媒体公开信息约230条，供市民查询监督。

（二）提升政务服务效率

一是为进一步优化政务服务环境，减少行政审批和行政事业性收费项目，促进南川区经济社会更好更快发展，区行政服务中心会同区编办、区发改委、区政府法制办按照国务院和重庆市政府关于行政审批制度改革事项目录，对行政审批服务和行政事业性收费项目进行了全面清理，共保留行政许可项目208项，服务类非行政许可213项；取消行政许可和服务类事项178项，承接国家和重庆市下放项目111项，市级部门委托办理项目6项；保留行政事业性收费项目106项。二是行政审批“两集中、两到位”试点改革正式启动。《南川区行政审批“两集中两到位”改革试点方案的通知》（南川府办发〔2014〕111号）正式出台，开始在国土房管局、环保局、城乡建委、工商分局等6个单位进行改革试点，着力解决多头审批、“体外循环”等问题，以提升行政审批服务效能的工作目标。目前，所有项目已全部入驻大厅办理。目前各试点单位累计压缩审批时限911个工作日。三是强力推进一条龙联合审批服务，改“串联式”审批为“并联式”审批，减少了审批环节，提高了行政效率。全年共接办件57344件。其中，即办件16974件，占接件总数的30%，办结率达100%；承诺件40363件，在承诺时限内办结的达100%；按一条龙办理的30313件，办结率为100%。

五、扎实规范基层行政执法权

（一）加强执法监督

对区工商分局、区地税局、区林业局等部门涉企执法检查、行政处罚裁量基准的执行、行政执法相关备案回访制度执行、减轻企业负担、廉洁从政等情况进行了检查。抽查涉企行政处罚案卷75个，对行政处罚的事实认定、证据采集、处罚档次、执法程序、文书规范等集中评查，发现问题11个，责令整改11个。区政府主要领导组织开展企业负责人谈心对话、企业评议活动，针对涉及企业的执法情况进行座谈和民主评议。区监察局、区政府督查室和区政府法制办共同组织对涉及企业的执法行为进行督查和暗访。加大对公务人员在服务市场主体过程中的服务态度、工作方式、办事效率、廉洁自律等方面的监督检查。

（二）规范行政执法

建立相关制度，完善行政执法案件回访、备案等一系列制度，提高执法透明度。引入公开检查与明查暗访相结合的机制，继续全面推行行政执法案卷归档和评查制度，加强行政执法单位之间相互协调与配合，增进合作与交流。区政府召开推进落实法院、检察院司法建议工作会议，出台《南川区行政机关办理司法建议暂行办法》，对定期商谈、办理回复等事项进行了明确。政府依法采纳两院司法建议，将有效推进我区依法行政的进程。2014年，全区各部门行政执法案件未引发一起行政复议和行政诉讼案件。

（三）强化人员管理

进一步完善行政执法人员管理机制，加强对全区一线行政执法人员的管理和监督。严格执行执法人员培训、考试、考核和持证上岗制度，并与西南政法大学合作，共同组织对全区行政执法人员进行法律知识培训，参训人员达750人，合格率达100%，有效提升基层行政执法人员的素质和水平。

六、全面保障具体行政行为正确率

（一）创新行政复议办案方式

一是扎实推进行政复议工作创新，努力化解行政争议。为妥善化解行政争议，认真分析案情，适时召开听证会，积极推动案件的调解与和解，做到“案结事了，定纷止争”。一是做到案件审理方式多样化。积极采取书面与实地调查相结合的审理方式，对案情复杂，仅凭书面材料难以查明案情的，深入实地调查，必要时召开听证会，有些案件为方便当事人还召开了现场听证会。二是注重协调与沟通。在行政复议案件审理过程中，为妥善化解行政争议，采取协调方式，部分案件经协调后，申请人主动撤回申请，取得了满意的社会效果。三是对于受理的行政复议案件，均按照法定的程序和期限予以办理，做到事实清楚、证据确凿、案件定性准确、适用法律正确。对可以调解和存在和解可能的案件，积极利用调解、和解手段，妥善化解行政争议。2014年以来，全区共收到行政复议申请35件，受理29件，审理后，维持21件，终止8件，全年没有出现一起错案，未因办理行政复议发生集访、缠访和越级上访事件。

（二）高度重视应诉案件

区长、常务副区长高度重视区政府为被告诉的行政复议、行政诉讼案件，多次对各类应诉案件作出重要批示，多次开会研究案情。区政府法制办严格落实工作责任，全面参与案件代理诉讼，均按时依法参加各项诉讼活动。2014年以来，区政府作为行政复议被申请人的行政复议案件3件，审理结果为重庆市政府维持区政府具体行政行为2件，驳回行政复议申请1件；区政府一审行政应诉案件4件，法院判决驳回诉讼请求1件，裁定驳回起诉1件，原告撤诉2件；区政府二审行政应诉案件2件，驳回上诉1件，未审结1件。区政府为被告的行政复议、行政诉讼案件目前实现了零败诉。

作者：重庆市南川区人民政府法制办主任

责任编辑：张 波