新电改仍有诸多要素掣肘

姚尧

售电端放开虽已有法可依，但彻底完善《电力法》仍需时日。

时隔二十年，《电力法》终于迎来首次修订。2015年4月24日，全国人大民代表大会常务委员会审议通过了修改后的《中华人民共和国电力法》（以下简称《电力法》）。新法删除了第二十五条第三款中“供电营业机构持《供电营业许可证》向工商行政管理部门申请领取营业执照，方可营业”的条款。

华北电力大学教授，能源与电力经济研究咨询中心主任曾鸣告诉《中国经济信息》记者，“这次修改有利于促进多种主体进入售电市场，这有利于更多市场主体进入到售电领域。”《电力法》执行已有二十年，其中众多条款都已经不合时宜。随着新电改的启动，亟待法律保障。“目前只修改了《电力法》中关于售电的某一个条款，而要适应当前新电改大形势，需要法律更全面、更完善，这不是一朝一夕能够完成的。”曾鸣说。

售电松绑已有法可依

自1996年版的《电力法》开始执行，《供电经营许可证》就一直是供电营业机构合法经营的唯一凭证。在原电力主管部门电力部的有关文件中，谈到这项制度时是这样表述的：“许可证制度是在某个供电经营区域中，为了保障国家电力得到有序供应，防止不正当竞争而制定的一项专门的法律制度。”

而在本次《电力法》修改过程中，首次将《供电营业许可证》审核后移，企业只需要先在工商部门登记，然后在有关部门审批即可。这标志着，今后工商行政管理部门将不再以“证”作为核发“照”的前提，企业只要领取营业执照，便可从事一般性的生产经营活动；如若打算从事需要许可的供电活动，可再向主管部门申请；在等待许可期间，企业可以开展相关筹备工作，这将为企业发展赢得大量时间。西南交通大学法学系副教授魏琼认为，这是落实国务院要求实行“先照后证”、简政放权的一个具体举措。

那么，这一变化将带来怎么样影响呢？在该法修订以前，每家供电企业要想在一定区域内经营电力产品，首先就要向当地主管部门提交申请，同时将本供电企业的基本情况、电源容量及分布图、供电区域地理平面图、售电价格及其依据等多项材料准备完善，在主管部门批复其《供电营业许可证》后，再提供上述材料方可开展售电业务。如果企业未按规定取得《供电营业许可证》就开始经营电力产品，主管部门将依法没收其非法所得，并对其处以五倍以下于违法所得的罚款。

数十年来，这道门槛已经将众多打算进入电力销售市场的企业拒之门外。

而在《电力法》经过修改之后，有意开展售电业务的市场主体，只需直接向工商部门申请领取营业执照，就已经可以开展经营业务。曾鸣认为：“从国家目前的态度来看，售电侧放开近期的重点应该是向发电企业放开。从政府来说，这样做可以降低初期售电侧市场竞争的风险。对发电企业来说，机遇大于挑战。”根据万得资讯提供的数据显示，由于煤电价格和上网电价同时走低，2014年已经有超过80%的发电企业实现了盈利。

根据中国电力联合会的数据统计，我国的电力市场规模相当可观。2014年全国全社会用电总量达到5.52万亿千瓦时，对发售电企业而言，即使一度电增加一分钱盈利，亦将产生高达500多亿元的盈利空间。而在《电力法》修改之前，只有拥有《供电营业许可证》的企业才有机会进入这一庞大市场。

但当谈到这一改变时，山东省发改委监测应急处负责核发《供电营业许可证》的某工作人员表示，“我们也在等上级的通知，看是否会有具体的补充规定。”曾鸣分析认为：“监管机构担心发电寡头垄断，而发电公司担心恶性竞争，这两个方面要通过实施细则来控制，但现阶段由于发电公司都是国有，还能够控制。”

2014年，国家能源局已经把供电类电力业务许可申请条件中“具有经有关主管部门批准的供电营业区”改为“具有供电营业区双边达成的划分协议书或意见”。这一改变标志着申请条件由审批放宽为企业间协商，这一次修订《电力法》则为售电主体进入这一市场提供了更宽松的条件。

曾鸣认为，未来售电侧放开有两个关键，一是促进用户不断提高用电效率，自觉优化用电模式；二是引入竞争机制来促进售电机构为用户提高用电效率，避免其通过不利于节能减排、不利于提高用电效率的促销方式来增加售电量。关于这两个方面，在未来的《电力法》修改过程中，应当有所体现。

新电改有待“法”的完善

“彼时，《电力法》出台的大背景仍是以计划经济为基础，当时的那些条款和理念，放到已经改革开放30多年后的今天就变得与现在的电力市场现状不相称。”魏琼说。在新一轮电改的大潮下，众多电力行业专家学者都表达这样的观点，即新电改应该由经过修改的《电力法》为其保驾护航。

这种修法的意愿最集中的体现是在每年的全国两会上。中国电力国际有限公司董事长李小琳，华东师范大学信息学院院长、中科院院士褚君浩等许多人大代表和政协委员都曾从不同角度提到过修改《电力法》的必要性。

2003年，全国人大常委会已经将《电力法》列入了立法计划，该法的修改也是几易其稿却一直未有定论。直至去年6月，国家能源局法制和体制改革司组织相关人士召开了《电力法》修订稿汇报会，这也是电力法修改前的最后一次研讨。

当谈到修改《电力法》一再推迟的原因时，林伯强分析认为，这主要是因为该法所需修改的内容体量庞大。电力行业正不断发生着新变化，现在进行的电力体制改革又提出了很多新内容，这些都增加了《电力法》修改的难度。

可见，这次修法仅仅是《电力法》走向完善的一小步，要让其达到全面、完善，非一朝一夕能够达到。

以现行《电力法》第二十五条第二款中“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”规定为例。上述法条一直是阻碍我国分布式能源发展的重要屏障。2013年，国家能源局在分布式光伏发电项目管理暂行办法》中指出，“在经济开发区等相对独立的供电区同一组织建设的分布式光伏发电项目，余电上网部分可向该供电区内其他电力用户直接售电。”但是，按照《电力法》“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”的规定，分布式光伏项目直接售电属于违法行为。同时，该条规则与电改“放开售电侧、增加市场主体”的本意明显相左。

据调查，在《电力法》中，存在上述情况的法条还有许多。曾鸣建议，在今后的修法过程中，总的原则应该是修订一套能够体现未来在我国能源供给、消费、技术和体制革命背景下，电力工业进一步改革和发展的法律。

首先，要突出“节能”在电力工业未来发展的重要地位，应当与“新能源”及“清洁能源”一样在“总则”部分明确提出“节能”也是电力工业未来发展的重要目标和任务之一。

其次，需结合未来电力管理体制革命的趋势，明确电力工业相关行政管理和监管目标、范畴。

最后，《电力法》修改不应该仅仅局限于这一部法律的修改，应借此契机清理疏理我国的电力法律法规、条例、管理办法、通知、方案等一系列具有或不具有法律效力的但却在实践中发挥法律效力的文件，结合我国能源领域发展趋势和实践经验，淘汰过时不规范的行政性文件，切实树立法律法规的威信。同时查缺补漏，尽快围绕修改后的《电力法》制定一批电力法律法规。此项工作非常重要，尤其是在电力市场改革的进程中，法制化是保证改革获得成效的绝对必要条件。endprint