论流浪乞讨的法律属性

2015-06-01李晓瑜

长沙民政职业技术学院学报 2015年1期

关键词：生存权流浪救助

李晓瑜

（中原工学院信息商务学院，河南郑州 450007）

论流浪乞讨的法律属性

李晓瑜

（中原工学院信息商务学院，河南郑州 450007）

流浪乞讨，古已有之。随着社会的进步，国家对生活无着的流浪乞讨人员的态度也从收容遣送转变为救助管理，从被动趋向主动。但在具体救助管理过程中，由于对救助管理对象的不明确和流浪乞讨法律属性的认识不一，各地做法各异，进退两难。文中在这样的背景下，从最基础的概念解析出发，对流浪乞讨现象进行不同的分类，详细探究其形成原因，并从生存权、获得物质帮助权、社会保障权、权利与自由等宪政理论角度着手，准确定位流浪乞讨的法律属性，为探索流浪乞讨人员救助管理机制的完善措施奠定理论根基。

流浪乞讨；生存权；获得物质帮助权；禁讨区

流浪乞讨现象古今概存、难以根除，该现象的存在也引起了中外学者的广泛关注与研究热情。西方国家的法规中多对流浪乞讨者以“无家可归者”概称，而我国自2003年“孙志刚案件”后，废除了原来的《收容遣送办法》，并相继出台《救助管理办法》及《救助管理办法实施细则》等，其救济对象主要集中为“城市生活无着的流浪乞讨人员”。本文所探讨的“流浪乞讨人员”及“流浪乞讨行为”等，将立足但却不囿于上述法规的内容。

就字面而言，流浪指居无定所、漂泊不定，乞讨则是行为人向他人请求施舍。流浪并不等于乞讨。实践中有些人基于贫困、疾病、走失落难、务工不着等原因，无力负担住宿费用，无奈选择流浪街头、桥底等，但他们并没有向他人以乞讨方式寻求施舍；还有一些人则基于生命体验等主动选择精神流浪，从一乡行至他乡，体味着不同于社会大多数人的另一种生活方式。这种精神流浪不属于本文探讨的范畴。当然，因为生存困难而处于流浪状态的人，乞讨是其常见也十分便捷的解决手段，流浪往往伴随着乞讨，但乞讨者未必都在流浪。有些乞讨者虽生计困难，但仍有其固定居所，尤以那些职业乞讨人员为甚。《救助管理办法实施细则》第2条将救助对象具体化为“因自身无力解决食宿、无亲友投靠、不享受城市最低生活保障或农村五保供养、正在城市流浪乞讨度日的人员”，显然我国现行法律制度中的流浪乞讨人员是指最狭义的、既居无定所又靠乞讨度日的最弱势群体。

一、流浪乞讨的分类

依据行为人流浪乞讨的原因、形式、目的等标准，我们可以将流浪乞讨作如下分类：

（一）贫困型流浪乞讨和致富型流浪乞讨

贫困型流浪乞讨，也称为生存性流浪乞讨，这部分流浪乞讨人员的共同特征是生计艰难、生活难以为继。实践中多表现为：（1）无固定经济来源和居所，依靠乞讨、捡拾废旧物品等维持生计的无业人员；（2）因地震、洪涝、疫病等天灾人祸致贫、背井离乡生活无着的人员；（3）因遭受家庭暴力离家出走、被亲属遗弃无人赡养、家庭变故无人监护等在外漂泊流浪的成年人、老年人、未成年人、残疾人、精神障碍患者等；（4）因被盗、被抢、被骗、寻亲不遇、务工不着、迷失走散等原因暂时陷入经济困顿、生活无着的流浪乞讨人员。这些因一时或持续的原因陷入经济上的困顿者，流浪乞讨多为迫不得已而为之，属于固有意义上的“真乞丐”，是这个社会需要从多角度全方位进行关注、关爱和救助的弱势群体。

致富型流浪乞讨，也称之为职业性流浪乞讨或欺骗性乞讨，这部分人不是真正意义上的弱势群体，而是采取伪装后混迹于流浪乞讨人群中，专业以乞讨作为“职业”的“假乞丐”。实践中多表现为：（1）假扮学生、残疾人、重病患者、痴呆患者、迷路的驴友等，编造虚假的悲惨遭遇，博取同情、欺骗车票钱或捐助；（2）故意穿戴得衣衫褴褛，坐卧于地铁、车站、公园、十字路口等人流车流量大的公共场所，骗取爱心施舍；（3）以暴力、胁迫等方式组织未成年人、残疾人行乞或采取携带、租用等方式利用未成年人行乞，从中渔利的人员。这些人员的乞讨行为只是其谋利、致富的一个手段和伪装，甚至多呈现团伙作案、举家行乞等态势，此流浪乞讨不属于救助的对象，而应该采取必要的行政或刑事措施进行严格管理和处罚。

（二）善意的流浪乞讨和恶意的流浪乞讨

善意的流浪乞讨，多是因为天灾人祸等客观原因，不得已放下尊严、向他人以乞讨的方式寻求物质帮助的行为，这种流浪乞讨并不妨碍他人的人身财产安全和行动自由，大多无碍市容、观瞻，属于公众可体恤、可容忍的行为。恶意的流浪乞讨，则多以令人生厌、甚至纠缠攻击等不文明方式强要硬取，例如故意向路人展示伤疤、残疾部位，对行人进行尾随、污言秽语甚至肢体接触、拖手抱腿等方式强行“售卖”鲜花、擦拭车窗，故意阻止行人或妨碍交通等索要施舍，数名行乞人员合伙向行人围讨等。这种强行的或带有攻击性、欺骗性的乞讨，已经超出了公众可接纳并予接济的合理范围，明显侵犯了他人和社会的利益，妨碍了正常的行政管理。

二、流浪乞讨的原因

（一）贫困及资源分配的不均衡

流浪乞讨现象存在的最根本原因在于贫困。笔者与学生深入郑州街头进行调研时发现，于街头行乞的老年人和残疾人中，73.7%的被调查人坦诚“家穷，儿女或家人经济能力有限，无力赡养、抚养”；32.4%的受访者是因为“患病，医疗费用无力负担”。孝感市救助站2011年的一份调研报告中指出：“在流浪乞讨形成的原因中，社会原因占15.57%，家庭原因占76.63%，个人健康原因占3.21%，个人思想原因占4.59%”[1]。经济上的拮据，使得行为人在能力、机会及就业、医疗、教育、政治生活等方面都处于弱势和被排斥、被边缘化的状态，在没有健全和完善的社会保障机制的情况下，这种生活状态很难快速地得到转变，在无法有效自救自助的情况下，行乞就成了寻求他助的便捷途径。“贫穷制造了乞丐，但社会制造了贫穷”[2]。

中国的贫困人口主要集中在农村，流浪乞讨人员也大多来自农村，此于中国的城乡二元制结构和户籍制度有着千丝万缕的联系。虽然近年来为消除城乡壁垒，国家和各地政府做了大量的改革和努力，但在使用社会资源、享受福利保障等方面不均衡状态仍然存在，进城务工的农村人口，由于在住房、医疗、就业、子女教育等多方面的制度束缚，反而陷入进退维谷的困境——留在城市却被边缘化，返回农村却多已失地。在谋职无望、想留城却不被接纳、贫困无法摆脱的“泥潭”中脱身无期，不得已选择流浪。

（二）人性弱点及文化惯性

如上所述，流浪乞讨的人群中，除了贫困型流浪乞讨外，还有一部分是职业的流浪乞讨人员。这些人未必生活困难、身体残障，好逸恶劳、漠视自尊和乞讨文化是他们选择行乞致富的动因。安徽淮北是有名的乞丐输出地，阜阳宫小村被称为“乞丐村”，冬去春来，“城里磕头、回家盖楼”成为争相效仿的致富捷径。贵州凯里某村小学，近2/3的小学生曾在春节期间外出行乞赚取学费[3]，甚至河南太康县张集镇的7名儿童被父母以月薪1000元的价格出租到三亚行乞。2007年深圳市福田区法院判决的全国首例“组织未成年人、残疾人乞讨罪”中，被告人就是采取暴力、胁迫手段强制“租来”的和收养的未成年残疾人街头行乞，并占有其乞讨所得。甚至在南京地铁站，曾出现过老乞丐向新“出道”小乞讨传授行乞经验的社会热点、在北京某公园附近的十字路口为争夺“地盘”乞丐群殴的现象。这种欺骗性的职业乞讨，占据了社会上流浪乞讨人群的80%强，严重伤害了民众的同情心和慈悲之情，扭曲了价值观和人生观。

三、流浪乞讨的法律属性

显然，流浪乞讨人员中，一部分确属生计艰难，需要国家和社会进行救助、关爱，另一部分则不仅不应该对其滥施同情、助长纵容，反而应通过法律规范进行管理、规制。这就涉及对生活无着的流浪乞讨人员救助管理机制的建设与完善问题了，在深入探讨制度建设之前，我们有必要先行厘清流浪乞讨的法律属性和制度建设的法理根据。

（一）以生存权为法理基础

言及流浪乞讨，很多人首先想到的就是我国《宪法》第45条关于“获得物质帮助权”的规定，并将其作为流浪乞讨的宪法学依据。其具体内容为：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。“国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士军属，优待军人家属”。“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。在此，获得物质帮助权的对象被限定为老年人、患病的人和丧失劳动能力的人三类，帮助的内容主要是物质或者物质性利益，排除精神帮助和行为帮助等。应该说，获得物质帮助权在宪法层面为流浪乞讨的合法性提供了一定的法律依据，但该权利并不能涵盖生活中遇见的所有类型的流浪乞讨现象。在此，笔者试从人权保障和生存权的角度进行论述。

我国《宪法》明确规定了“国家尊重和保障人权”，人权保障水平是一个国家文明的标志之一。在各项人权中，生存权被视为是最基础的权利，是其他各项人权享有和行使的前提。日本学者大须贺明在其《生存权论》一书中曾将生存权区分为三个层次：（1）最低限度的生活。即为延续生命而必需的衣、食、住等物质资料。（2）健康的最低限度生活。即在延续生命的基础上，保障一定的医疗卫生和精神健康。（3）健康且文化性的最低限度生活。即在保障温饱、卫生的前提下，接受一定的文化教育。应该说，日本学者对生存权的诠释涵盖了物质和精神两个层面，我国学者常讲的“生存权”则主要关注于物质层面，与主要关注于更高层级的物质需求和精神健康的“发展权”相呼应。但无论如何理解，生存权的内涵都要比获得物质帮助权丰富得多，实现形式也更加多样。笔者以图1表示之。

图1 生存权的内涵

如上图所示，公民除了在年老、患病或丧失劳动能力的情况下，以流浪乞讨的形式向社会寻求物质帮助之外，还有可能被有劳动能力、但好逸恶劳坐享其成者利用之，这种形式的流浪乞讨不属于《宪法》第45条保护的范围，但也并未超越生存权的范畴。显然，流浪乞讨是公民直接行使获得物质帮助权和社会保障权的手段之一，是一种派生的救济权利，隶属于生存权并以其为最根本的法理依据。

（二）法不禁止但受合理限制

从民法的角度来看，流浪乞讨是向行人请求赠与的行为，行乞者以表演、静卧、磕头等不同的形式向行人发出请求赠与的要约，行人可以接受要约进行施舍（赠与），也可以明确拒绝。行乞和施舍都遵从行为人的意思自治，法律并不主动干预。

从权利义务的角度来看，流浪乞讨者有请求赠与的权利，但行人并没有必须施舍的义务。行为人可以选择通过合法劳动获取报酬、维持生计，也可以选择流浪行乞、“无拘无束”，不论哪种生活方式，都是行为人行为选择的结果，法律不正面肯定“乞讨权”，也并不强行禁止。

任何一项自由都不是无边界的，流浪乞讨同样如此，法律尊重、但绝不放任。只要流浪乞讨者的行为不妨碍他人的自由和社会正常秩序，不违反现行法律法规的禁止性规定，不论流浪行乞者选择这种生活方式的动机和原因如何，国家和社会都应该宽容对待。任何其他公民也都不得对流浪乞讨者实施侵害、歧视或其他强制与干涉，流浪乞讨者的人格尊严、人身自由、财产安全、言论自由等平等地受到法律的保护。反过来，对于那些采取欺骗性手段行乞、控制利用未成年人、残疾人行乞、强取硬要纠缠乞讨、在敏感重要的地点（如军事重地、人流集散地、他人住宅或商铺内等）行乞等行为，则往往与侵犯他人、社会和国家的合法利益相伴随，法律不会漠视，而将采取必要的、妥当的方式进行规制。

实践中，多国在立法上对流浪乞讨的限制程度不一。对于欺骗性乞讨，大部分国家都是采取禁止的态度，《法国刑法典》规定：“装作苦病状行乞者，处7个月至2年监禁”。英国赖斯特郡则针对假乞丐采取“三次打击出局”[4]对策，直接将其送进监狱。关于流浪乞讨的地点时间，美国“反乞讨法”也进行了详细的规定，如划定“蓝区”，禁止在公共场所坐卧、“露营”等方式行乞等，英国、中国香港地区等则明确禁止在地铁等公共场所行乞，并鼓励居民向警方举报。我国多个地方政府如南京、苏州、西安、珠海、成都、大连等也曾相继发布过“禁讨令”和“禁讨区”。这些区域基本都限定在党政机关、交通要道、旅游景点、城市广场等公共场所，禁止的方式也主要集中为纠缠乞讨、强取硬要、攻击性乞讨等明显不合法的情形。

总体而言，流浪乞讨是一种法不禁止的行为自由，法律限制的只是恶性的流浪乞讨而非全部，法律禁止的是部分乞讨手段而非流浪乞讨人员，禁止乞讨的区域基本限定在最小的范围而非全面禁乞。

注释：

[1]张春保.关于孝感市流浪乞讨问题的调研报告[EB/OL].www. hbmzt.gov.cn,2015-01-3.

[2]曲广娣.流浪乞讨何以成为可能——对流浪乞讨现象的法社会学考察[J].北方法学,2008,(1).

[3]易东山.在学孩童流浪乞讨的调查与思考[J].思想战线,2009, (S2)。

[4]梁洪霞.城市流浪乞讨人员行政救助制度研究[M].北京：法律出版社，2014.191.

【1】杨雅华.乞讨的法学思考[M].北京：法律出版社,2012.

【2】陈微.当代中国流浪乞讨救助制度研究[M].北京：社会科学文献出版社,2007.

【3】王保庆.中国乞丐调查[M].北京：人民出版社,2008.

【4】曹明睿.社会救助法律制度研究[M].厦门：厦门大学出版社, 2005.

【5】梁洪霞.城市流浪乞讨人员行政救助制度研究[M].北京：法律出版社,2014..

【6】杨冠琼.当代美国社会保障制度[M].北京：法律出版社,2001.