群体性事件处置中的政府决策风险*

熊贤培

(武警工程大学 科研部， 陕西 西安 710086)

群体性事件处置中的政府决策风险*

熊贤培

(武警工程大学 科研部， 陕西 西安 710086)

在处置群体性事件中，政府决策条件的不确定性是造成决策风险的主要原因，同是政府决策方案本身的抗风险能力也是造成决策风险的另一个重要原因。处置群体性事件决策方案的抗风险能力和政府决策风险成反比。决策方案本身的抗风险能力是决定处置方案在实施过程中面临风险程度的重要因素。所以说，如何增强决策方案的抗风险能力，是政府职能部门控制群体性事件决策风险的基本途径。

群体性事件；政府决策；决策风险

由于社会经济建设的不断发展，社会治安不稳定因素的复杂性与不确定性将会长期存在，这使得各级政府维护社会治安稳定决策成为一种高风险性的社会管理活动。产生政府决策风险的必要条件是决策条件的不确定性。由于决策条件的不确定性，决策方案的实施效果不确定，导致政府决策风险性增大。现代社会是信息社会，各种真实的、不真实的信息急速传播，政府决策所面临的社会治安情况更加复杂，特别是当发生重大群体性社会治安事件后，政府作出决策的时间短且要求更高，这使得政府职能部门作出的每一个决策往往面临很大的风险。历史上，在国内出现动荡时政府职能部门只有善于控制风险，才有可能赢得老百姓的信任和拥护；如果政府职能部门不能正确认识和处理风险，往往在面临群体性事件时就会举棋不定，进退失据，铸成大错。能否正确地认识和处理群体性事件成为考验政府职能部门决策能力的一个重要标志。

一、群体性事件处置中政府决策风险的概念及其分析方法

(一)风险的概念

风险自古以来就存在，随着人类实践活动的拓展和社会生活的飞速变化，风险一词出现的频率越来越高，与我们的生活息息相关。风险的存在已经被各行各业所接受，并逐渐认识到其重要性。尤其在国家政府部门，政府存在的价值与活动的本质就是面对社会风险并管控社会风险。在研究政府决策风险前，我们有必要对风险的概念加以考辨。

随着人类社会的不断发展，学科分类越来越细，学术研究也不断深入，不同学科领域对“风险”一词理解的侧重点不尽相同，从而赋予其不同的含义。表1中我们列举了几种常见的有关风险的定义。相比较而言，第三种观点更加符合本文的观点。首先，这种观点肯定了风险的客观性，风险是事件的不确定性引起的；其次，其侧重从发生不利后果的可能性以及概率来分析。因此，笔者认为，事件因不确定性而使实际结果与预定目标之间产生差距，这种差距的大小以及发生这种差距的可能性称为风险。

风险因素、风险事故和风险损失是构成风险的三要素。风险因素、风险事故和风险损失三者之间是紧密相关的[1]。而风险因素又分为物理风险、组织风险、行为风险、道德风险、心理风险五个方面，风险损失分为直接损失和间接损失两个方面。

风险因素是引发风险事故的潜在原因，是造成风险损失的内在因素。风险事故是引起风险损失的直接原因，风险因素通过风险事故最终造成风险损失。图1标示了风险三要素的相互关系，从图1中可以看出：风险三要素之间具有紧密联系，风险因素具有隐蔽性和不确定性；风险事故是其他二者之间的纽带，具有直观可见性；风险损失是最终结果。

表1 风险的几种定义

图1 风险三要素的相互关系

风险的基本性质主要有以下几个方面：

一是客观性。风险是客观存在的，不以人的意志为转移。

二是偶然性。由于信息的不对称性，未来风险事故的发生或不发生是难以预测的。

三是损害性。风险事故的发生往往会造成一定程度的损失。这种损失有时是有形的，是可以衡量的，有时却是无形的，无法去衡量。

四是不确定性。风险的不确定性主要表现在空间上、时间上以及损失程度的不确定性，不可能被事先准确地确定。

五是相对性。风险性质会因时空各种因素变化而有所变化。

六是普遍性。风险无处不在，无时不有，体现在普遍存在于现实社会生活的各个方面。

七是发展性。在不同的历史时期，风险管理的内容也是不同的。同时，随着经济和科学技术的发展，人们随时会面临新的风险。

(二)群体性事件处置中政府决策风险的概念

风险并非普遍存在于一切决策问题中，它只存在于决策条件不确定的决策问题中，即风险决策问题。风险从决策的角度来看，是由于决策条件的不确定性使得决策方案在实施后无法达到决策者所期望效果的危险以及可能性[2]。换句话说，决策条件的不确定是产生决策风险的必要条件。决策风险的大小和决策方案实施的效果不能满足决策者的期望程度以及发生这种情况的概率成正比。因此，政府决策风险可定义为由于决策条件的不确定性，决策者无法保证，决策的实际结果能够达到既定要求的危险以及发生这种危险的可能性。

由于群体性事件往往事发突然，政府要紧急应对，政府决策往往是在情况了解不明了、分析态势不确定等诸多因素的情况下进行的。因此，政府决策的条件在一般情况下是不确定的。根据决策风险的定义，笔者认为政府决策风险，就是在决策条件不确定的情况下，政府职能部门在决策过程中无法保证，决策方案实施后一定能够实现任务目标的风险以及发生这种风险的可能性。

(三)群体性事件处置中政府决策风险的分析方法

风险分析的目的是预测风险损失的大小和发生概率，评估风险因素，为行为主体更好地趋利避害、降低风险提供参考依据。在政府决策中风险分析则是对政府决策成功或失败程度的分析和预测，亦称风险度分析。其中分析法包括：定性分析法和定量分析法两种。定性风险分析方法主要用于风险可测度很小的风险主体，常用的方法有调查法、矩阵分析法、德尔菲法、安全系数法和可靠性指标法等五种。这类方法主要是借助有关专家的知识、经验和判断来对风险加以估计和分析。在政府决策方面具有使用价值。定量风险分析方法是借助数学工具研究风险主体中的数量特征关系和变化，确定其风险率的方法。在定量分析中，风险属性的评价指标值有多种表达方式，如概率论与数理统计方法、直接积分法、蒙特卡罗模拟法、N阶矩法、随机模拟方法、模拟数学方法、贝叶斯分析法和决策树分析法等分析方法。

例如，决策树分析法是分析风险型决策问题时常用的方法之一。决策树是由一些节点、线段和附注的数据所组成的树状图，可以清楚地表达决策问题的结构、过程和细节。利用决策树进行政府风险决策分析十分清晰、直观和方便，可以帮助决策者进行择优决策。

二、群体性事件处置中政府决策风险分类

政府处置群体性事件是指各级政府指导执法部门依法慑止和处置危害国家安全和社会稳定的群体成规模聚集事件及活动的统称。处置群体性事件是各级政府履行职能的主要形式之一，是各级政府的中心工作之一。各级政府是处置群体性事件、化解社会矛盾的核心力量[5]。能否处理好群体性事件，有效化解人民群众与政府之间的矛盾，对于树立党和政府在广大人民群众中的威信和维护国家安全及社会稳定具有极为重要的作用。随着信息化技术和高新技术的飞速发展，群体性事件已经成为危害我国安全和社会稳定的重要因素，并且呈现出更加复杂的新特点。比如，处置环境更加复杂多变，处置对象的手段更加智能化等等，这些就决定了各级政府在处置群体性事件时，决策风险加大。

在政府决策风险的定义的基础上，我们可将群体性事件中政府决策风险进行如下定义：群体性事件中政府决策风险就是，各级政府职能部门在处置群体性事件时，由于决策条件的不确定性，在处置群体性事件的过程中，面临着无法保证在处置方案付诸行动后，一定能够实现处置意图的风险以及发生这种风险的可能性。

群体性事件危害公共安全及社会稳定，危害基层政权稳定，政府在处置过程中，一旦决策失当，很可能带来严重后果。因此，在处置群体性事件中政府决策面临空前压力，这使得处置群体性事件的决策过程带有很大的风险。这些风险大致包括以下几类：

(一)政治风险

当前，美国等西方国家千方百计加紧对我实施“颜色革命”，敌对势力围绕香港“双普选”问题与我角力加剧，“疆独”、“藏独”势力持续加大反宣力度，“法轮功”、“全能神”等邪教组织愚弄广大群众动作频繁，尤其在网上网下采取“灭偶像”、“毁历史”、“损公信”、“丑官员”等伎俩推动颜色革命和西化分化弱化我国的图谋变本加厉，加之国家和军队全面深化改革、反腐败等热点问题关注度高[6]。西方敌对势力的目的很明显，就是妄图推翻我国国家政权、推翻社会主义制度，分裂中国。我国现阶段正处在改革开放的关键时期，社会经济生活中呈现出许多深层次的矛盾。人民内部矛盾引发的各种群体性事件时有发生，一些别有用心的人企图将这种矛盾指向党和政府，煽动不明真相的广大群众，歪曲事实，给社会带来不稳定因素。各级政府在处置这类群体性事件时，政府职能部门在决策过程中就存在一定的政治风险，如果决策不当，就会带来不良的政治影响。

(二)经济风险

当前，我国的社会经济体制改革进一步深入，体制改革已经进入深水区，社会结构深刻变动，必须进行经济格局和利益关系的调整，这就牵扯到部分企业和群众的切身经济利益。现阶段，社会分配不均、资源匮乏加速、环境污染加重、司法不公、工人下岗、土地征用等社会矛盾和问题引发了很多群体性上访事件，甚至发展成打砸抢烧等恶性事件，造成了当地公私财物的损失。各级政府在处置这类群体性事件时，一旦处置不当，就会影响到社会稳定，造成群众财产的损失，甚至破坏当地经济发展的环境。所以政府职能部门在决策过程中所面临的经济风险不容忽视。

(三)自然风险

自然界中一些突发性灾害，如洪水、地震、台风、泥石流、滑坡、冰雹、火灾等，很可能顷刻间使得交通堵塞、通信中断、停电停水、房屋倒塌、人员伤亡。这些自然灾害发生后，由于复杂的主客观原因，政府抢险救灾如果出现不及时的情况，导致群众不满意，就会使其演变为群体性事件的可能性增大，从而给参与抢险救灾人员带来极大的不便，甚至人员伤亡。政府职能部门必须注重对自然风险的分析研究，及时搜集关于自然灾害的信息情报，充分考虑自然灾害给政府处置群体性事件带来的影响，尽可能地规避不可抗拒的自然风险给人民带来的损失。

(四)生命风险

当前我国正处在社会转型期，社会治安状况出现了一些新的特点。严重暴力犯罪和有组织犯罪问题比较突出，群体性事件中闹事群体闹事的方式趋于暴力化[7]。各级政府在处置这些群体性事件时，对处置群体性事件现场的感知能力还有待于提高，各级政府参与处置群体性事件面临的任务将会更加艰巨，与处置对象进行正面对峙或发生冲突将不可避免，参与处置的各级政府官员的生命安全将受到威胁。同时群体性事件的性质易发生转化，一旦转化成严重暴力事件，人民群众的生命安全也将受到严重威胁，造成人员伤亡的可能性增大。因此，各级政府职能部门在决策过程中也担负着广大官兵和人民群众的生命风险。

三、群体性事件处置中政府决策风险的特殊性

政府决策风险与群体性事件的深变过程相关联，所以它除了具有前文提到的风险性质以外，还有其它特殊性质。掌握群体性事件中政府决策风险的特殊性质才能更深入地认知其概念及内涵。

(一)严重危害性

群体性事件一旦发生，其危害大，影响深，构成对原有社会正常秩序和核心价值的严重破坏或威胁。因此，群体性事件中政府决策风险具有严重的危害性。无论什么性质、什么规模的群体性事件，都必然不同程度地给国家和人民群众造成政治、经济和精神上的破坏与创伤。社会治安事件，危及到国家和人民群众的生命财产安全、社会的稳定和民族团结；突然发生的自然灾害、事故灾难及公共卫生事件，对人民群众的生命财产和国家的经济建设直接构成严重的危害。如果政府决策和处置不当，导致事态失控，将有可能使事态进一步升级，甚至演变成局部战争[8]。因此，群体性事件中政府决策风险具有严重的危害性，其严重程度是很多其他活动中的风险所不可比拟的。

(二)不可转移性

群体性事件中政府决策风险是不可转移的。企业或个人在遇到风险时，可以通过事先购买保险的方式获得损害赔偿，规避风险。但是群体性事件中政府决策风险是不可转移的，群体性事件中政府决策风险的后果只能由参与处置群体性事件的政府职能部门来承担，最后还需上级政府来承担责任，因为没有保险公司可以替政府职能部门来承担这样的风险。在处置群体性事件行动过程中，政府职能部门必须首先对所面临的风险进行识别和分析，然后进行评估，最后找出处理风险的对策，并且在风险造成损失时对其承担责任。因此，群体性事件中政府决策风险的处理不同于一般风险，是无法转移和分散的，群体性事件中政府职能部门只能通过提高决策的质量以期在一定程度上控制和降低风险。

(三)不可弥补性

由于群体性事件的发生打破了原有的稳定状态，改变了社会原有的进程和秩序，带来或造成各方面的损失，而要把这种不稳定状态恢复到新的稳定状态，必然要花费大量的人力、物力和资源，造成的巨大损失是不可弥补的。应对群体性事件不同于一般的社会实践活动，在经济活动中，财产损失可以在以后的时间来弥补，而群体性事件一旦事态扩大或失控，特别是政府决策失误、处置不当，就会损害国家利益和人民群众的生命财产安全。孙子曰：“怒可复喜，愠可复悦，亡国不可以复存，死者不可以复生。故明君慎之，良将警之。”[9]在处置群体性事件中，政府决策风险所造成的损失和危害具有不可弥补性。因此，为有效应对群体性事件，正确处分矛盾性质，确保广大人民群众利益，政府职能部门在作出决策时必须慎之又慎，要始终把党和国家的利益、人民群众的利益放在第一位。

四、群体性事件处置中政府决策风险控制的基本途径

(一)降低决策条件的不确定性

在处置群体性事件中，如何控制和降低政府决策风险是政府职能部门所面临的一个重要问题。面对环境和条件的不确定性，政府决策方案实施效果不稳定。只有将这种不确定性进行控制，才能够有效降低方案的实施风险。要控制决策条件的不确定性，基本途径有两条：一条是信息途径，一条是谋略途径。所谓信息途径，就是运用各种信息技术与方法，快速、准确、全面地获取所需信息，增强政府决策活动的信息能力。政府决策所面临的种种不确定因素要依靠获取足够的情报信息来消除或减少[3]。所谓政府决策途径，就是政府在决策活动中，通过各种各样的决策方法，例如执法行动，使得处置对象的行动受到一定的限制，从而起到降低决策条件不确定性的作用。表现在各级政府处置群体性事件过程中，就是以高于群体性事件中骨干分子一筹的决策谋略，削减群体性事件中骨干分子的优势。现代高技术条件下处置群体性事件的政府决策，离不开人的主观能动性的发挥，同时也是更精彩的决策谋略的对抗[4]。

(二)增强决策方案的抗风险能力

在政府决策中，虽然决策条件的不确定性是造成政府决策风险原因的主要方面，但是决策方案本身的抗风险能力也是造成政府决策风险的另一个重要原因。在同样的决策条件下，不同的决策方案有不同的决策风险。如果决策方案的抗风险能力强，政府决策风险就会小；如果决策方案的抗风险能力弱，政府决策风险就会大。因而决策方案的抗风险能力和政府决策风险成反比。决策方案本身的抗风险能力是决定方案在实施过程中要冒多大风险的重要因素。所以说，在处置群体性事件中如何增强决策方案的抗风险能力，是政府职能部门进行决策风险控制的另一个不可忽视的基本途径。

五、结 语

在处置群体性事件中，政府如何有效规避决策风险是维护社会稳定，密切联系群众的一个十分重要的问题。然而，风险无时不在，现代社会信息量大、传播速度快，群体性事件现场形势多变、政府决策任务繁重，单个或少数政府职能部门若仅靠自己的力量一般都难以完成处置大规模群体性事件这种复杂繁重的任务，而一切大规模的联合执法行动都要通过政府首脑机关来具体组织实施，这就不可避免地会给各级政府的决策带来极大的风险。因此，在处置大规模群体性事件过程中，政府对一切处置计划的制订，在每个环节、每个细节都要科学论证，综合考量，周密行动，最大限度地降低决策风险。

[1]黄超会，王启田．风险管理[M]．北京：西安交通大学出版社．2014：4．

[2]史越东．政府决策学[M]．北京：人民出版社，2012：150．

[3]钱汝益．政府决策与谋略[M]．北京：昆仑出版社，2013：66．

[4]常峥嵘．着眼处置群体性事件特点，实施正确决策[M]．北京：人民出版社，2013：39．

[5]王国安．安全与风险[M]．北京：人民出版社，2013：92．

[6]王建光．决策风险研究[M]．天津：津河出版社，2014：66．

[7]刘世金．信息化条件下处置群体性事件风险决策研究[J]．西部大开发，2013(11)：22．

[8]卢 会．公安处置群体性事件行动[M]．北京：海潮出版社，2007：9．

[9]李殿仁．《孙子兵法》谋略新解[M]．北京：国防大学出版社，2009：393．

(责任编辑 文 格)

On Government Decision Risk of Dealing with Group Events

XIONG Xian-pei

(DepartmentofScientificResearch,EngineeringUniversityofCAPF,Xi'an710086,Shaanxi,China)

When dealing with Group Events effectively, the uncertainty of government decision is the important reason to that will cause decision risk;Meanwhile,the anti-risk ability of government decision project is the other reason that will cause decision risk.The anti-risk ability of decision project in dealing with Group Events is inverse to the government decision risk.The anti-risk of decision project is the important factor in deciding how much risk we should run during carry out the decision project. Therefore,how to strengthen the anti-risk ability of decision project is an assignable main way that government functional department deals with the decision risk in the Group Events effectively.

group events;government decision;decision risk

2014-10-30

熊贤培(1962-)，男，陕西省镇安县人，武警工程大学科研部副教授，硕士生导师，主要从事国家安全与军事安全研究。

国家社会科学基金项目(11BZX016)

D815.5

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2015.02.003