PPP实践中存在的问题及对策建议

□杨树维

PPP实践中存在的问题及对策建议

□杨树维

党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在当前形势下推广PPP，是缓解地方政府债务压力的需要，是实现国家治理现代化的需要，是全面推进依法治国的需要，是适应经济新常态的需要。从目前来看，国家层面出台了PPP工作通知、操作指南、合同指南等规范性文件，完善了预算管理、政府采购等配套管理办法，初步构建了PPP制度体系；地方层面，截至2014年底，包括重庆在内的8个省（市）发布了PPP模式推广与运用指导文件，7个省（市）公布了PPP示范或试点项目，但实际操作过程进展缓慢，部分环节存在一定的困难和问题。对当前各省（市）PPP实施情况进行梳理，总结经验和发现存在的问题，对重庆积极稳妥地推进PPP工作具有借鉴意义。

一、各省（市）PPP实践推进情况

（一）项目总体情况

7省市公布的PPP示范或试点项目469个，总投资额达8223亿元。其中，四川省公布项目264个，总投资额2534亿元；福建省公布项目28个，总投资额1479亿元；青海省公布项目80个，总投资额1025亿元；重庆市公布项目10个，总投资额1018亿元；江苏省公布项目15个，总投资额875亿元；安徽省公布项目42个，总投资额709.53亿元；湖南省公布项目30个，总投资额583亿元。

（二）项目分项情况

7省市公布的PPP项目涉及的投资领域包括：生态环境保护（含污水处理、固废处理、垃圾发电、湿地保护等）、道路（含市政基础设施）、供水、教育、公共交通、医疗、产业园区和旅游、养老、文体场馆、保障性住房、铁路、水利、供气供热、土地整理、港口物流、其他等16个方面。其中，生态环保类项目数量最多，约占总项目数的30%。公共交通和道路项目的投资总额最大，约占项目总投资额的一半。分省来看，四川、安徽、江苏、湖南四省的生态环境保护类项目个数占比最大；福建道路项目个数占比最大；湖南医疗项目无论个数和金额都占比最大；福建、湖南、安徽有一定数量的产业园区项目；重庆和四川的清单中有土地整理项目，四川、福建、湖南推出了保障房项目。

二、PPP实践中存在的问题

各地在推行PPP过程中存在七个方面的难点和问题。

（一）项目公司的设立方式：有限责任还是无限连带责任

从实施的PPP项目情况来看，投资人（中标人）在得到确定或中标后，基本都会设立一个有限责任公司（即：项目公司SPC或SPV），以该公司的名义实施PPP项目。PPP项目公司一般采用的是有限责任公司方式，投资各方按投资额承担有限责任。而实践中，部分PPP项目尤其是招投标获得的PPP项目，会要求投资人（中标人）对其设立的项目公司承担无限连带责任。

（二）项目公司能否获得PPP项目的土地使用权

从法律依据来看，根据《中华人民共和国土地管理法》第54条“城市基础设施用地和公益事业用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。”，部分PPP项目的用地可以采取划拨地方式。而根据2001年10月，国土资源部发布的《划拨用地目录》规定“对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权。对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应以有偿方式提供土地使用权。”，则需要界定营利性质。

PPP项目是否以盈利为目的界定、是否可以划拨用地，各地的操作和认识均不统一。具体来看，PPP项目如果是通过出让方式取得，则可能的出让方式有招拍挂及协议出让，但协议出让有明确的程序性限定。显然，国有土地使用权的招标拍卖挂牌，与特许经营权的招标，是两条线。获得特许经营权，并不能保证项目公司获得土地使用权。实践中，很多项目公司基本没有获得项目所占土地的使用权，进而影响项目公司对项目资产的所有权，影响了项目公司的融资方式和能力，也挫伤了投资人的积极性。

（三）风险的防范与分担问题

目前，PPP项目的风险分担机制不够完善。主要表现在：投资人要承担最低保证供应量、政府迟延支付、法律变更的风险，而政府却反而承担了项目不能完工建设、停运的风险。

在风险控制方面，财政部给出了“风险由最适宜方承担”的原则。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）中明确：“注重体制机制创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照‘风险由最适宜的一方来承担’的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。”然而，承担商业风险也意味着在风险对等回报方面占据更大的话语权，如何在实践中体现政府与投资人风险的最佳应对、最佳分担，进而降低PPP项目的整体风险，仍是实施难点。

（四）投资回报的合理确定问题

合理确定投资回报率是吸引社会资本进入的关键。投资回报太低，对民营资本没有吸引力；投资回报太高，则增加了财政压力。在目前预测今后较长时间的投资回报问题，显然存在很大的困难及不确定性。

（五）特许经营权的授予及合作协议的问题

特许经营权涉及各方利益，但法律责任并不明确，现行法律体系对PPP特许经营权的授权规定不够完善。在签订协议中如果准确界定特许经营权，实施过程中将带来争议纠纷，如何根据运营情况以及法律法规、政策环境，建立项目运营协商解决机制也是影响PPP项目顺利实施的问题。

（六）PPP项目全过程的监管问题

PPP模式中，投资人追求的是经济利益，政府追求的是公共服务。对PPP项目实施全过程进行监管是兑现政府和社会资本权、责、利的关键。当前PPP项目监管的主要依据，是原建设部2005年发布的《关于加强市政公用事业监管的意见》和2004年的《市政公用事业特许经营管理办法》。根据《办法》，对获得特许经营权的投资人，应至少两年进行一次经营情况的中期评估。而在PPP实践中，项目前期基本上没有进行评估，或在多年后提供简单的评估。而地方性法规对监管也只做出概括性或笼统性的规定，并未涉及监管过程中责任的分担及相应法律后果的承担，这让在现实中真正实现监管成为空中楼阁。

（七）人才及第三方专业机构不足的问题

PPP持续时间长，并且涉及法律、金融、工程管理、会计等不同领域、不同专业的要求，相关机制设计要求更加严谨。因此，对PPP从业者的综合素质要求极高。但由于我国PPP进程缓慢，在此方面的人才积累不足。相应的服务机构多是某一专业领域（如：招标、法律、会计、金融等独立领域）的专家，缺乏大型、具有综合性、且在PPP领域有较多工作经验的第三方中介机构。

三、对推进PPP工作的相关建议

（一）做好PPP模式的顶层设计

做好PPP模式的顶层设计，是增强投资者信心、顺利推动PPP实施的有效举措。一是形成一套法律，完善PPP相关法律法规，明确PPP实施过程中关于特许经营权、土地所有权、项目所有权等关键环节；二是搭建一个框架，尽快出台PPP工作操作指南、合同指南以及关于PPP的预算管理、政府采购等制度，形成指导PPP实践的框架体系；三是设立一个机构，借鉴国际经验结合地方实际，设立“PPP中心”，主要负责综合协调、业务咨询、技术支持等具体事务；四是做好一系列规划，把PPP工作纳入本地区“十三五”规划统筹推进，让PPP实施“路线图”变得更加清晰可见。

（二）建立推进PPP的协调机构

建议成立PPP中心，为推进PPP工作提供必要的技术支撑和组织保障，更好的促进PPP规范健康发展，具体负责项目储备、融资支持、争议协调等，牵头在PPP项目的选择、立项、审批等环节形成协调工作机制，避免政府部门多头管理、工作互相推诿、项目操作程序不规范等弊端。据悉，2014年底，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心正式获批。在地方层面，江苏省、福建省已成立省级PPP中心。

（三）加快推进PPP示范或试点工作

一方面，加快推进已经开展的PPP示范及试点工作，注意项目经验总结及关键问题攻关；另一方面，选择具备条件的领域，筛选一批有一定收益的基础设施类投资项目，继续开展PPP示范或试点。通过PPP试点工作，尽快形成各类型项目PPP操作指南和标准化合同文本，明确项目操作流程、运作方式、PPP谈判要点、招标文件及项目合同编写，从而有利于在全面推广时少走弯路，确保PPP项目运行质量。

（四）建立项目信息发布及公众参与监督机制

完善政府监管和社会监督机制，建立统一的PPP项目信息发布机制，保证项目信息的及时性和准确性，做到公开、公平、公正。

（五）更好地发挥咨询机构作用

顺利推进PPP工作需要综合性咨询机构的支持与服务。加大政府购买咨询服务力度，扶持大型综合性咨询机构参与PPP项目全过程服务工作，包括从PPP项目的可行性评估、项目风险分担机制的确定、项目定价机制与调价公式的设计、项目收益中政府补贴的核算，到项目运营中的监督管理以及项目实施后的绩效评价等。

（六）强化有效的风险分担机制

风险转移和风险分担是PPP模式的核心环节。在项目所处的不同阶段会遇到不同的风险，原则上，风险应由最能控制风险发生的一方承担，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应由政府独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。

作者：重咨集团总经理、党委副书记

责任编辑：马 健