加快发展新型轨道交通和市郊铁路支撑和服务五大功能区域建设的建议

乔墩

中共重庆市委四届三次全会审议通过的《关于科学划分功能区域加快建设五大功能区的意见》（以下简称《意见》），是重庆市在新的发展阶段实现区域差异化、协调、可持续发展的重大战略决策。《意见》明确重庆按照“核心优化、圈层拓展、两翼提升、生态文明”的路线图，着力优化提升老城区，不断完善国家中心城市的都市核心功能，并向主城二环区域和主城外“一圈”区域拓展都市功能。《意见》提出在城市发展新区建设新型轨道交通和市郊铁路，密切卫星城与主城的联系和畅达，并将其作为统筹构建支撑体系，深入实施五大功能区域战略的重要组成部分。

重庆都市功能核心区、拓展区和城市发展新区共同构成了以主城区为主体的都市圈。从东京、巴黎、伦敦等国外大城市都市圈的发展历程看，都市圈内的要素流动、产业转移、功能辐射和聚集需要“功能完善、布局合理、衔接顺畅、服务高效、安全绿色”的现代化综合交通运输体系予以支撑，新型轨道交通和市郊铁路以其安全、快捷、环保的功能特征在交通网络中起着十分重要的作用，对支撑和服务五大功能区建设具有重要意义。

一、地铁、市郊铁路和新型轨道交通的基本概念、技术特征和功能定位

地铁、轻轨、有轨电车、磁浮、市郊铁路（市域快轨）等系统共同构成了城市轨道交通公共客运系统。

地铁：一种大运量轨道运输系统，适用于大城市中心区内部短距离的客运交通，主要在大城市地下空间隧道中运行。其服务范围一般较小（30公里左右）、站间距小（1～2公里）、直流供电，最高设计速度相对较慢（一般100公里/小时左右），平均运行速度约40公里/小时，每公里投资一般在5亿左右。

市郊铁路：一种大运量轨道运输系统，适用于以大城市为中心，连接中心城区与郊区或中心城区与卫星城之间，中长距离的客运交通，主要在地面或高架上运行。其服务范围较大（30～100公里）、站间距较大（3～6公里）、交流供电、最高设计速度快（一般160公里/小时左右），平均运行速度约80公里/小时，每公里投资一般在1.5～2.5亿左右。其运行速度、站间距等技术指标介于国家干线铁路和地铁之间，技术特征为铁路的建设模式和地铁运营模式的有机结合，具体体现为设计、建设、车辆等采用铁路技术标准，而运行组织上“高密度、小编组、公交化”，既充分体现铁路的速度优势，缩小大都市圈时空距离，又能适应客流特征，满足方便、快捷、准时的乘车需求。

新型轨道交通：指在日本、德国成熟应用但国内尚在研究阶段，目前我市正在积极探索，通过创新思路、技术和产品，准备在市郊铁路项目进行工程实践的一种轨道交通方式，其在郊区段采用铁路制式和技术标准进行建设，通过兼容铁路和地铁的双流制机车、供电和信号以及过渡段，实现铁路与地铁直接连通和资源共享，并可以在地铁和市郊铁路系统贯通运营，其投资高于传统市郊铁路约15%但远低于地铁，既可以满足郊区线路大站距、高速度的运营要求，同时车型和服务更接近于地铁。

二、国内外市郊铁路的发展和借鉴

（一）国外市郊铁路的发展

20世纪中后期，市郊铁路在东京、巴黎、伦敦等大城市得到迅速发展，有效支撑了这些世界级城市的形成。

东京：轨道交通系统分为服务东京区部地铁系统和服务于东京都市圈国铁（JR）和私营铁路系统。其中，地铁网络由1条环线、12条放射线共13条线路组成，总长度约220公里，运营时速30～35公里，平均站间距1公里左右，主要服务东京区部23区，服务面积622平方公里，半径约14公里；JR承担了东京大都市圈内市际间交通功能，总长度约900公里，由两条环线及放射线组成，JR以东京站为中心，向首都圈其他地区辐射，JR城际铁路站距为5～6公里，运营时速50～60公里；JR新干线站距30～40公里，运营时速200公里；私营铁路以国铁JR环线山手线为起点，向都市圈外围辐射，该系统由20余家私营公司管理，长度近1000公里，私营铁路运营时速40～95公里，站距为2公里左右。地铁网在城市中心区，市郊铁路网在外围地区，市郊铁路网可跨线进入地铁网直通运营，进入或穿越中心城区。市郊铁路占轨道交通总里程的80%左右，总客运量的44～85%。

巴黎：轨道交通系统分为服务于巴黎市区地铁系统，以及服务于整个大巴黎地区市域快速线（RER）和区域铁路网。其中：巴黎地铁网络总长约220公里，由14条主线和2条支线组成，其主要服务于巴黎市中心地区，服务半径约6公里；市域快速线RER服务整个大巴黎地区，该网络规划为6条线路，总长700多公里，线路平均长度100多公里，服务面积扩展到8400 平方公里左右的范围；区域铁路相对RER线出行距离较长，以放射线形式向外延伸，服务半径80公里。RER不与地铁直接贯通，而是进入城市中心区通过换乘车站与地铁线路进行衔接，区域铁路以铁路终点站与地铁、RER线相互衔接换乘。市郊铁路占轨道交通总里程的90%左右，总客运量的44%。

伦敦：由三部分组成，即中央伦敦、内伦敦及外伦敦组成，三区域面积分别为27平方公里、294平方公里和1256平方公里，整个大伦敦市面积约1579平方公里，人口约800万。服务于内伦敦的地铁线路12条共约416公里，伦敦大都市中心城内市郊铁路总长788公里，平均站间距为2.5公里，50公里交通圈的近郊区的市郊铁路总长923公里，平均站间距约3.5公里，100公里交通圈的远郊区市郊铁路总长高达1360公里，平均站间距约7.5 公里。铁路终止于地铁环线周围，乘客在换乘枢纽站换乘地铁进人中心区。伦敦铁路进入城市中心区，地铁环线又将这些火车站串联起来，在火车站与城市轨道换乘。市郊铁路占轨道交通总里程的88%左右，总客运量的70%。

（二）国内市郊铁路的发展

近年来，北京、上海、成都、温州等城市已经建成或在建市郊铁路，一批大城市也都正在规划建设市郊铁路项目。

北京：2008年开通了利用既有京包铁路、京通铁路和康延支线改造，全长82公里的市郊铁路S2线，起于北京北站，途经海淀区、昌平区，止于延庆站；平均站间距5.9 公里，设计最高速度160公里/小时的铁路制式，NDJ3“和谐长城号”动车组运营，日均客运量0.8万人次。由北京市基础建设投资有限公司与北京铁路局共同组建的市郊铁路投资公司建设，双方各占股比50%，运营管理委托北京铁路局负责。

上海：2012 年开通了由金山铁路支线改造，全长56.4 公里的轨道交通22号线，起于上海南站，途经徐汇、闵行、松江、金山四个区，止于金山卫站；平均站间距6.3 公里，设计最高速度160 公里/小时的铁路制式，CRH2A型动车组运营，日均客运量1.4万人次。铁道部和上海市共同出资改建金山铁路支线，由上海金山铁路有限责任公司负责该线路的建设及资产管理，运营管理委托上海铁路局负责。

成都：2010年开通全长67公里成灌线，起于成都站，途经郫县、都江堰市，止于青城山站；平均站间距6公里，最高设计速度220公里/小时铁路制式，CRH1型动车组运营，日均客运量1.2万人次。由成都地铁有限责任公司与成都铁路局共同出资的成都市域铁路有限责任公司负责建设，其中成都地铁有限责任公司出资30%、成都铁路局出资70%，由成都铁路局负责运营。

温州：2011年开工建设全长约74公里的S1线，预计2015年建成通车。线路串联瓯海中心区、中心城区、龙湾中心与永强机场和灵昆半岛，并服务高铁站、温州机场，平均站间距2.7公里，设计最高速度120公里/小时的铁路制式，CRH6型动车组运营。由温州市政府出资、太平洋保险股权投资、“金改”的创新尝试发行幸福股份社会筹资以及银行融资，后期将以站点周边土地和物业开发收益作为平衡建设投资、偿还债务以及弥补运营亏损的来源。

（三）国内外市郊铁路发展的基本特点

1.多制式、层级分明、换乘互通是城市大轨道交通系统网络构成的主要特点，在城市核心区主要采用大运量、站间距小、线网密度高的轨道交通制式，提供中心城区的大容量客流服务，在核心区外则主要是采用运营速度快、站间距大的市郊铁路。市郊铁路主要通过国铁网进入城市中心区，在城市中心区火车站等大型枢纽与城市轨道换乘进行互联互通。

2.国际大都市市郊铁路占轨道交通总里程的比例一般在80%～90% 之间，而地铁仅占10%～20%，市郊铁路占客运量占44%～85%的相当比重，在中心城区至市郊城镇旅客运输中发挥骨干作用，在解决早晚高峰客流中更是举足轻重。

3.市郊铁路引导和支撑城市扩展、城市结构布局调整优化，形成多中心、多圈状或多层状结构。伦敦、巴黎、东京等城市市郊铁路19 世纪30 年代起大规模建设，20 世纪中期基本成网，没有市郊铁路引导和支撑，则不可能成长为世界级城市。

4.地铁在城市人口聚集高峰期、特别是汽车普遍使用、市区交通拥堵时才大规模建设，而市郊铁路比城市地铁建设起步和成网都早。

5.市郊铁路到市中心一般不超过1小时，市郊铁路与地铁、轻轨、公共汽车站有便捷的换乘，与城市各种交通方式密切配合，形成相互协调、高效、环保的城市交通系统。

6.绝大部分市郊铁路以客运功能为主，部分最初承担货运的市郊铁路，后来货运减少而客运增加，将这些市郊铁路客运化。

7.国内市郊铁路客运量普遍不大，直接经济效益较差，市郊铁路项目均由政府主导、国铁合作共建为主要模式、政府财政资金投资为主，并对运营给予补贴，部分城市尝试通过沿线土地开发补充平衡建设和运营资金缺口。

（四）借鉴——新型轨道交通和市郊铁路，是密切城市发展新区与都市功能核心区和拓展区交通联系的必然选择

1.重庆市城市协调发展的必然选择。重庆具有“直辖体制、省域面积，城乡区域差异大”的特殊市情，市域江河纵横，山区居多，大范围适宜建设地区主要集中于渝西，城镇布局重心也偏于市域西部，城镇分布呈现西密东疏的格局。城市发展最显著的特点就是市域发展极不均衡，中心城集聚度过高、外围发展缓慢，经济发展呈现出中心强、外围弱、落差大的趋势。随着主城空间扩张、卫星城的功能完善和区域发展的成熟，区域联系增加，交通网络需要由不同功能、层次、方式的分系统共同构成，促进城市空间在都市圈范围内合理布局，引导主城区职能和人口疏散，实现区域协调发展。

2.重庆市城市发展阶段的必然选择。一般来讲，修建市郊铁路的城市经济发展水平较高，城镇化率基本超过55%。如：1965年巴黎修建时人口约800万、城镇化率65%，1962年东京修建时人口约1000万、城镇化率55%，2011年温州修建时人口约920万、城镇化率66.2%，2008年北京修建时人口约1213万、城镇化率75%。重庆经济社会快速发展，正处在五大功能区战略和城镇化建设加快实施的关键时期，都市功能核心区、都市功能拓展区和城市发展新区三大区域组成的都市圈常住人口接近1900万，城镇化率约60%，市郊铁路发展正逢其时。

3.重庆市城镇空间结构特点的必然选择。重庆都市圈由都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区三大板块构成，面积2.8万平方公里，人口规模约1900万。从城市空间结构上看，都市功能核心区成片粘连发展，人口密度大，开发强度高，区域内道路网络和轨道网络发达；都市功能拓展区主要分布于内环快速和绕城高速公路之间的圈层，呈多中心组团式布局，与都市功能核心区之间依靠高速公路、城市快速干道和轨道进行交通联系；城市发展新区与都市功能核心区之间的空间距离约30～60公里，各区县和产业园区大部分位于三环高速公路附近圈层，与都市功能拓展区主要依靠高速公路和干线铁路联系。区域板块圈层结构明显，交通出行具有距离相对较长、速度和时间要求相对较高、平均站间距大等特点。新型轨道交通和市郊铁路因此也就成为城市发展新区与都市功能核心区和拓展区交通联系的必然选择。

三、加快发展新型轨道交通和市郊铁路的重大现实意义

（一）加快发展新型轨道交通和市郊铁路，是促进“五大功能区域”建设、实现各区域融合发展的紧迫需要

当前，重庆市正全力推进“五大功能区域”建设，加快发展新型轨道交通和市郊铁路，可有效增强都市核心区、都市功能拓展区和城市发展新区之间的交通联系，使各区域之间互联互通、形成有机整体，有利于各类资源要素横向流动，促进产业有序转移、人口合理分布，实现全市一体化、区域发展差异化、资源利用最优化和整体功能最大化。

（二）加快发展新型轨道交通和市郊铁路，是拓展城市发展空间、提升整体功能的紧迫需要

重庆市是国家确定的全国五大中心城市之一，近年来，随着经济社会的不断发展，城市规模过度膨胀、人口快速增长、交通拥堵、产业高度集聚等“大城市病”日益凸显。加快发展新型轨道交通和市郊铁路，可有效增强主城辐射带动作用，引导人口和产业向外围区域转移，拓展城市发展空间，有利于形成以主城为核心、卫星城为主体的级次分明、结构合理、点轴相连、互动并进的现代化城镇体系，加快集约节约、生态宜居、互促共进、和谐发展的新型城镇化进程。

（三）加快发展新型轨道交通和市郊铁路，是畅通主城向东向西通道、缓解交通拥堵的紧迫需要

目前重庆市交通体系不尽合理，交通运输布局不够完善，主城与周边地区之间的交通日益拥堵，不能满足客流迅速增长和城市群快速发展的需要。加快发展新型轨道交通和市郊铁路，能有效提高主要通道走廊的交通运输效率，降低地面道路交通流量，大大缓解主要通道节点和主城交通拥堵，减少汽车排放和能源消耗，对于改善交通结构，发展多层次、多结构的综合运输方式，解决交通供需矛盾，提高运输服务水平，满足城市群客流出行需求具有重要意义。

（四）加快发展新型轨道交通和市郊铁路，是实现投资拉动、稳定经济增长的紧迫需要

轨道交通和铁路建设，是重要的公益性基础设施，具有投资大、建设周期长等特点。当前，中央和市委、市政府要求交通加大投资、加快建设，充分发挥交通基础设施对拉动国内需求、稳定经济增长、消耗产能过剩的促进作用。加快发展新型轨道交通和市郊铁路，符合国家政策方向，也是落实市委、市政府经济工作部署的务实之举。

（五）加快发展新型轨道交通和市郊铁路，是引进先进技术、壮大产业集群的紧迫需要

多制式的互通轨道交通，国外已有成熟的技术，并在德国、日本等国家得到广泛应用。在我市加快发展双制式的互通轨道交通，可引进国外的先进技术，实现主要机车设备国产化和本地化。同时，由于其具有互联互通、高效便捷的优点，项目设备不仅能在我市投入实际应用，而且可向其他省市推广，具有广阔的市场前景，最终实现以点向面扩展、以项目带动产业的目的，促进我市产业结构调整，形成新的经济增长点。

四、关于加快发展新型轨道交通和市郊铁路的建议

（一）重庆市郊铁路近期建设规划及分析

2014年11月，四川省发展改革委和重庆市发展改革委联合向国家发改委上报了《关于<成渝城市群城际铁路路网规划>修编情况的报告》，规划近期（2020年）建设重庆市境内地方铁路277公里，其中包括重庆—合川段（75公里）、重庆—江津段（32公里）、重庆—璧山—铜梁段（39公里），以及重庆都市圈环线铁路合川—铜梁—大足—永川段（131公里）。

市发改委2014年上报市政府《关于城市发展新区市郊铁路网规划建设的建议》，基于既有铁路基本覆盖多数走廊但渝西地区各槽谷地带缺乏纵向铁路通道，江津璧山快速发展客流增长需求大但既有通道拥堵“近而不进”，提出利用既有铁路通过“购买服务”开行市郊列车，规划建设铜梁璧山方向和江津方向客运服务的市郊铁路，规划建设串起草街工业园、渭沱物流园、铜梁工业园、大足万古工业园、龙水工业园、邮亭工业园等重要园区的北碚水土—合川—铜梁—大足—永川，以货运为主并服务沿线短途客流的市郊铁路西环线，项目总里程300公里，总投资460亿元。目前，已启动重庆至璧山段和重庆合川段建设，正准备启动重庆至江津段建设工作。

规划确定了市郊铁路的近期建设总体需求和目标任务，并具有以下特点。

1.江津线和璧山铜梁线为客运功能射线，规划线路未与既有或近期建设国铁相联系，但有条件与在建轨道5号线、轨道1号线换乘连接，有条件与城市轨道统一运营和资源共享，为近期建设重点。

2.都市圈环线以货运为主，有条件与既有和在建的国铁成网运营，有利于统一调度和维修保养等资源共享利用。

3.渝合线与既有铁路线路走廊有一定重合，客货共用，并且效应发挥与整个西半环同步建设高度相关。

（二）以江津线为例的技术经济分析

1.项目概况

江津线一期工程拟建正线里程约26.7公里，其中主城外江津段16公里（占60%），设6个站，站间距5.3公里，项目总投资约60亿元（新型轨道交通方式）。目前江津和主城间长途日客运量约1万次，按照《成渝城市群城际铁路路网规划》客流预测，2020年该项目日均客运量1.2万人次，2030年日均1.9万人次。

2.线路制式选择分析

江津线规划起于地铁5号线跳蹬站，止于江津滨江新城南站共26.7公里，沿线仅设6个站。如果分别按照地铁或传统铁路制式修建对比分析，由于制式差异在车辆、供电、信号等的不同，投资分别在130亿和52亿，直接运行人工能耗等运行成本地铁也高于铁路一倍以上，跳蹬江津段运行时间地铁需要40分钟左右，而铁路仅需要20分钟左右。因此，从技术经济的合理性看，显然不适合直接用地铁制式从跳蹬延伸到江津。新型轨道交通在郊区段采用铁路制式和技术标准进行建设，通过兼容铁路和地铁的双流制机车、供电和信号以及过渡段，实现铁路与地铁直接连通和资源共享和贯通运营，其60亿左右的总投资虽然高于传统市郊铁路的52亿但远低于地铁130亿，既可以满足郊区线路大站距、高速度的运营要求，同时车型和服务更接近于地铁，并且可以极大带动相关产业发展，因此新型轨道交通和市郊铁路制式都是江津线的合理选择。

3.项目运行成本费用分析

项目投资建成后运行成本费用约7.7亿/年。其中，资本金投资收益年均2.4亿元（50%资本金、8%回报），利息年均（50%负债、6%利率）约1.8亿元，折旧年均2亿元（土建和设备按平均30年折旧期估算），人工成本年约1亿元（按介于铁路22人/公里和轨道60人/公里之间的35人/公里劳动定员、人均10万的用工及管理成本），能耗和日常维护管理等其它成本约年均0.5亿元。以上是简单静态估算分析，并且未考虑债务还本和资本金投入的退出。

4.项目运营收入分析

按照0.35元/公里左右的铁路票价水平，估算全程票价不超过10元，线路运营年均票款收入约0.36亿/年（2020年日均1万人次客运量）—0.72亿/年（2030年日均2万人次客运量）。日均4.2万人次客运量时，票款收入可覆盖人工和能耗等直接运营成本；日均21万人次客运量时，可全口径覆盖成本费用。亦即跳蹬到江津覆盖全口径成本费用的影子票价在日均客运量在1万人次时为210元，2万人次时为105元。

5.项目综合开发土地配置分析

江津平均地价200万/亩（按2的容积率，楼面地价约1500元/平米），每亩净出让地的增值和出让金收益约70万（520元/平米）。如果30亿资本金投入用土地资源对价，需要配置符合两规的净出让商住用地4300亩；如果资本金和债务本金共60亿元都用土地资源对价，需要配置8600亩净用地。江津目前每年实际开发面积不超过1500亩，规模约200万平米。

6.主要结论

（1）双流制的新型轨道交通制式是江津段的最优选择。

（2）江津线票款收入在日均客运量4.2万次左右时才仅能覆盖人工和能耗等直接运营成本，运营长期不能实现现金平衡。

（3）如果主要用配置土地来对价资本金和债务投入，将远超区政府可提供土地资源能力和房地产市场消化承受能力。

（4）项目没有政府财政资金直接投入而全部采取土地配置，将难以吸引社会资本投入。

7.初步投资方案设计

考虑项目社会效益显著但经济效益差的实际，兼顾市区政府和参与企业的资源条件和经济承受能力进行方案设计。项目总投资60亿元（项目建设用地由沿线区政府承担，不计入总投资和股份），资本金30亿元，市政府和江津区政府按4：6投入政府资本金投入；50%负债由区政府给项目公司对价配置符合两规的4300亩规划商住净用地；每年2.8～3.1亿元（日均客运量1～2万人次）的折旧和运营成本与票款收入的缺口，由市政府和江津区政府按4：6以财政资金按购买服务方式支付。如要吸引社会资本介入并确保其资本金投入不低于8%的收益率，每年至少还需增加政府购买服务2.4亿元支出。

（三）加快推进重庆新型轨道交通和市郊铁路发展的建议

1.明确主体责任，落实配套政策措施，科学合理实施重庆市郊铁路规划

规划的实施，重点是项目建设时序、功能定位和技术标准与城市发展和交通需求相适应，投融资模式与政府财力相适应，落实的政策和配置的资源与项目市场化的要求相适应。市郊铁路项目一次性投资大，运行费用高，社会效益好而自身经济效益差，具有典型的公益性和外部经济性。因此，建议市级行业管理部门牵头，协调推进拟建项目的设计和各项前期工作审批，综合考虑项目沿线经济承受能力、客流需求预测、既有通道资源（干线铁路、高速公路）等因素来确定近期急需实施的项目，研究明确对价配置土地资源和影子票价差额补偿机制，制定沿线用地综合物业开发方案和支持政策，落实市级部门、地方政府和参与企业等主体责任、明晰各项边界条件，加快推进市郊铁路发展。

2.创新模式和机制、整合资源，加快既定项目实施

创新模式和机制，整合重庆市大型国企建设和运营管理、装备制造、土建施工等资源，同时积极引导和带动社会资本共同参与市郊铁路项目建设和产业发展。为尽快开工启动项目建设，建议前期由市区政府协调落实部分财政资金作启动资金，沿线区政府无偿提供用地，地方国企以设备、土建施工等投入作为出资股份，成立合资公司作为业主启动项目建设，待资源配置、政策落实到位，招商到社会投资人时，再以在建或存量项目吸引社会资本投资，实现部分国企资本的置换退出。同时，项目运营可通过前期少提折旧、引入保险资金等低成本融资降低运营和建设成本。

3.以大项目带大产业的思路，在按新型轨道交通方式实施市郊铁路项目的同时，系统推进产业发展，形成产业和项目良性互动

近期实施的市郊铁路项目拟应用正在研发的新型双流制机车和运用各种交通制式大互联互通理念，这需要理念、产品、技术、标准规范等创新，需要承担一定技术风险和增加投资。建议市级相关部门制定措施方案，建立鼓励和扶持政策、市场准入制度和技术标准规范，统筹协调落实产品应用、成果推广、能力建设和人才培养，按照设备设施国产化和本地化的目标要求，引导企业加强核心技术和关键零部件研发研制和产业化，使项目和产业良性互动满足项目建设需要，确保通过创新一种新技术，形成一套新标准，构建一个新兴产业，真正实现通过大项目带动大产业的目标。

4.建立统筹协调机制，确保相关工作系统高效推进和落到实处

新型轨道交通的应用、市郊铁路项目建设以及相关产业的发展和PPP模式实施，涉及工程项目建设和产业协同、技术和程序创新、原有投融资建设和运营管理模式和机制改革，多个平行主体协同配合。建议建立市政府层面的统筹协调机制，日常工作由发展改革部门牵头，定期组织财政、交通、国土、规划、建设、科技、经信等部门，以及相关区政府和企业召开会议，统筹部署、及时研究和协调解决重大问题，明确阶段性目标任务、分解落实责任并督查督办，确保相关工作系统高效推进和落到实处。

作者：重庆交通开发投资集团董事长、党委书记

责任编辑：马 健