统筹城乡发展过程中的户籍制度改革的问题与对策思考

蒋凌霄

户籍制度是一项涉及社会生活各个方面、牵涉全体人民各项切身利益的基本制度，它隐含着复杂的权利和利益。中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。”我国在很长时期内形成了城乡二元分立的发展模式，而户籍制度正是这种发展模式形成的基础。我国的户籍制度从其建立之初就被赋予了许多本不应该由其承担的社会、经济、政治功能，而这又在几十年的发展过程中不断强化与扩大。户籍制度上所附着的利益和权力已经远远超过戶籍制度本身，这成为户籍制度难以改革的根本原因。要想统筹城乡发展，缩小城乡差距，实现劳动力要素的自由流动，实现社会公平正义，加快当前户籍制度的改革是一个极其重要的方面。

一、当前户籍制度改革的问题分析

为了统筹城乡发展，实现社会公平正义，建设社会主义和谐社会，各级政府积极推进户籍制度改革。不可否认的是，户籍制度改革在一定程度上推进了城乡基本公共服务均等化，促进了社会公平正义，但是在城乡统筹发展过程中推行的户籍制度改革还存在着一些问题，笔者主要从户籍制度改革的主体、工具、效益三个方面考察户籍制度改革存在的问题。

1、户籍制度改革主体的问题

我国目前的户籍制度改革还只是在省市一级层面展开，例如重庆、成都的户籍制度改革，他们各自根据本地区的实际情况和发展需要，逐步解除户籍制度的限制。这种地方化的户籍制度改革主要表现为政策的地方化，改革的范围以各地行政区划为界，因此，这种改革只限于在本行政区域内有效。不同的行政区域，由于缺乏统一的政策，就会造成市场要素流动的障碍。这种障碍主要表现在两个方面，一是，社会福利的地方化和难转移性。一些地方政府的户籍新政策为外来者提供一定的社会福利，但是这些福利以城市为边界。一旦个人离开城市，其所享受的社会福利并不能跟随个人流动。各地退出的户籍新政策反而不利于全国范围内的户籍迁移。二是，各地的户籍制度改革以城市为边界，地方政府间互不承认，为户口迁移带来困境。以石家庄的户籍制度改革为例，新进入石家庄的户口要迁移到别的城市非常难，因为这些人以前是农业户口，转入石家庄以后既不是农业户口，也不是石家庄城市户口，而是一种新形式的户口，但是，别的城市并没有对应的户口迁移程序，由此造成其户口难以迁移。

2、户籍制度改革工具的问题

政策是我国各地户籍制度改革的主要工具，通常表现为意见、通知等形式。政策的灵活性和自主性有利于地方政府根据实际情况，推行符合本地实际的应对措施。但是，政策的以上特性也有消极的一面：一是，政策的灵活性容易带来制度的不稳定性；二是，政策的自主性容易走向随机性，如随领导人的意志和领导人的更换不断变动。由于政策的随机性和不稳定性，导致户籍制度改革的成果难以巩固下来。在现实政治中，有些地方的户籍制度容易发生反复，已经改革的户籍制度又开始往回走。

3、户籍制度改革效益的问题

从效益上来看，户籍制度改革以后，社会成员享有的户口利益仍然不均衡。尽管外来者进入城市以后，获得了一定的城市户口利益。但是，他们所享受的户口利益完全不同于城市户籍居民所享受的户口利益。这种差异表现在户口利益的种类、户口利益的量等方面。因此，我们通常讲外来者的户口利益增加了，这是从纵向的、历时性的和初始阶段在城市中的外来者的户口利益比较而言的结论，从横向的、共时性的和城市户籍居民的户口利益相比而言，外来者在城市的利益远远没有得到保障。正是从这个意义上，我们认为当代中国城市户籍制度改革存在着明显的制度失衡。

二、城乡统筹发展过程中户籍制度改革的具体对策

针对统筹城乡发展过程中的户籍制度改革中存在的问题，笔者认为应该明确户籍制度改革的原则：第一，户籍制度改革主体的问题要求我们将改革的主体从地方政府上升到中央政府。第二，户籍制度改革工具的问题要求改革的工具从政策走向法律。第三，户籍制度改革的问题要求实现制度利益的全面均衡。在明确了户籍制度改革的基本原则后，笔者进一步提出户籍制度今后改革的具体对策。

1、实行纯公共物品的全国统筹，建立全国性的流转机制

笔者所说的纯公共物品是指无法通过市场化途径，而只能由政府提供的物品，主要包括五险一金、最低生活保障、物价补贴等。①在二元城乡结构和地区之间发展不平衡的前提条件下，各地在纯公共物品上的公共财政支出的差异是影响纯公共物品的量的主要因素，而一地的纯公共物品的量在一定程度上影响着人口的流向，这就是为什么重庆、石家庄、成都等地实行非歧视的公共产品分配可能带来人口向公共产品丰富的地区聚集的主要原因。因此，可以从各地提供公共产品的财政能力入手，解决这个问题。为了最大程度缩小这种差异，就需要更高一级政府的介入，实行特定区域内纯公共物品支出的统筹机制，并逐步建立全国流转机制。比如中央政府按照一定的标准，对各个地方政府的纯公共物品支出进行统筹，对于财力不足的地区，实行转移支付，这样就可能逐步实现纯公共物品分配的相对均衡。

2、实行人口自由迁移制度

人口自由迁徙的前提条件是实现社会福利在一定区域的统筹和流转。这样一个人流动到另一个地方，就能享受到当地的福利，且以前的积累仍然可以转移到另一地。同时，人口自由迁移宜以城市类型、户口辖区逐步推开。其一，基本放开小城镇、县和地级市的户口迁移制度；其二，逐步放开直辖市、副省级城市和其他大城市的户口迁移制度；其三，在同一城市内部，从边缘郊县到核心城区逐步放开对人口自由迁移的限制。

3、逐步清除各种户口类型，实现户口利益的均衡化

尽管在2007年各地已经开始将农业户口和非农业户口统称为居民户口，但是各地在管理的过程中，仍然对各类户口进行了区分，比如暂住证、蓝印户口、农转非、小城镇户口等，这些户口和常住户口之间形成了户口利益的差序格局。因此，政府清理各种户口类型，不仅仅是将各类户口类型改个名称，统一为一种户口类型，如统称为居民户口，更重要的是要实现各类户口利益的无差别对待。

4、加强户口登记管理，完善流动人口登记制度

户籍制度改革的方向是使户籍制度变成纯粹的人口登记制度，加强户口管理功能。目前户口管理存在的最大的问题是流动人口登记制度不能适应形势的发展。地方政府采取暂住证管理流动人口，但是由于暂住证建立初期的强制性，人们对暂住证采取抵触的情绪，暂住证管制流动人口的功能逐渐失效，城市政府缺乏流动人数的权威数据。因此，要加强人口登记制度，做好流动人口管理工作。（作者单位：四川大学公共管理学院）

参考文献：

[1]杨风寿.改革户籍制度促进我国社会发展[J].改革与战略.2011（12）：29

[2]苏志霞.论户籍制度的功能定位[J].河北师范大学学报（哲学社会科学版）.2007（2）：32

[3]刘易斯.二元经济论[M].北京：北京经济学院出版社，1989.

[4]约翰.罗尔斯著、何怀宏等译.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，2009年6月第1版：47-48.

[5]黄志亮等.户籍制度改革的重庆模式探索[J].国家行政学院学报，2011（2）：90-94.

[6]朱敏等.我国户籍制度改革与政府责任[J].全国商情（理论研究），2010（10）：107-109.

[7]王清.利益分化与制度变迁：当代中国户籍制度改革研究[M].北京：北京大学出版社，2012年2月：198-204.

[8]魏涛.我国户籍制度改革模式研究——以成都为例[D].硕士学位论文.广东海洋大学，2012.

注解：

①王清.利益分化与制度变迁：当代中国户籍制度改革研究[M].北京：北京大学出版社，2012（2）202。