日本儿童福利发展及启示

冯博

摘 要：日本《儿童福利法》出台，是儿童福利政策的开始，经过几十年的发展、完善，形成了独特的儿童福利结构。国际上把日本作为特殊的日本型福利国家研究。文章分析论述日本儿童福利政策多元化相互补充的主体，以母子一体的福利对象，强有力的法律支撑，细致、完善、普惠型的特点对我国儿童福利发展的启示。

关键词：日本 儿童福利政策 中国 儿童福利

中图分类号：F061.4 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）01-100-04

一、日本儿童福利政策的确立

第二次世界大战以后，以日本战败终结，既存的国家体制从根本上颠覆，主权在民的民主主义国家体制普及。日本的经济萧条，国民生活困窘、苦不堪言，大批儿童流离失所，各地流浪儿相继增多。为了维持生计，偷盗案件四起，不利于社会的稳定、经济的发展。另一方面长时期的战争下导致社会劳动力严重不足，为发展经济大量的童工被征用，保护儿童权益的问题愈显得重要。日本也就在此时才真正地形成与确立了儿童福利保障制度。1947年《儿童福利法》的出台，儿童福利的理念及儿童养育的责任在法文中做了明确的规定，儿童的基本权利和国家、国民保护儿童所应尽的义务也做了相应的规定。《儿童福利法》是日本历史上第一部儿童基本法，由此拉开了儿童福利政策的序幕。《儿童福利法》界定了儿童的概念，明确了政府的职责以及确立儿童保护权利的内容。

二、日本儿童福利政策的发展

（一）儿童福利观的变迁

日本儿童福利观的变迁大约包括三个阶段：明治以前，明治后到第二次世界大战结束和战后面向21世纪的现代。

中世纪封建社会的儿童观，主要是基于以士农工商身分制为主导的社会规范，和以家庭中父亲作为家长绝对权威的世袭制度，由这样的社会观念和社会关系所支配。换句话说，孩子是上天赐给的，孩子对自己的父母要绝对地服从，孩子在对待父母以及封建诸侯必须具有忠孝义务。他们的孩子对待自己的下一代也采取同样的方法。

到日本明治时期，迎来了从锁国走向开放的文明化，明治政府开始导入欧美各国的政治、文化、社会各方面的制度，国家体制开始逐步健全。为了进一步增强国力，确立了以天皇为中心的殖产兴业、富国强兵的国家体制。在这样的社会背景下，开始把儿童看做国家国力增强的社会资源和未来国家的主人，通过对儿童教育的投入，努力培养他们成为具有精忠报国思想的国民。同时受到欧美社会思想影响的石井十次等多数民间人士们从人道主义的立场出发，积极从事对弃儿、少年犯以及病患儿童等进行人道主义的救助。

但是在第一次世界大战（1914-1918）、世界经济恐慌（1929）以及第二次世界大战（1939-1945）等波及半个世纪的世界动乱期间，日本从大正民主思潮倒向了军国主义思想教育，国家把儿童的生命变成了皇军士兵以死报效天皇的手段。在第二次世界大战日本战败后民不聊生、百废待兴，为大力发展国民经济，面对劳动力短缺的现状下，大批儿童走上被雇用者的道路。由此引发儿童在社会中的各种问题日益凸显出来，保护儿童的权利与义务亟待解决。

（二）儿童福利的发展

日本儿童福利政策是从第二次世界大战以后针对流浪儿、孤儿而展开的保护措施。最初在1945年政府制定了《战灾孤儿等保护对策纲要》，1946年制定《流浪儿童及其他儿童生活保护法》。由于这两项政府制定的保护对策奠定了基础，1947年正式颁布了《儿童福利法》，是日本历史上第一部儿童保护基本法。其中规定了18岁以下便是儿童，整个国民都应为儿童的健康成长提供相对应的保护措施。即所有的儿童都理应受到保护和关爱，并平等地享受生活保障。在这部法中首次提出了国家与地方公团都有责任和职责保护儿童的健康成长。1989年联合国第44期大会中颁布的《儿童权利条约》，使儿童福利理念得以重新认识。最早在1959年联合国采用的儿童权利宣言中对儿童的监护人和地方民间团体作了定义，要求地方行政机关及政府努力保证儿童权利得以实施。这一宣言得到所有联合国成员国的认可，同时各国根据该条约制定和完备了各自的国内法。基本内容是：儿童作为家庭与社会权利的主体，有权发表个人的意见、观点、思想、宗教等自由；并且儿童作为具有独立人格的市民而存在；政府和国民有义务积极推进、保障上述宗旨的实施。

《儿童福利法》之后，与儿童、家庭福利相关的各种法依次产生。即《教育基本法》（1947），《学校教育法》（1947），《少年法》（1948），《少年院法》（1948），《优生保护法》（1948，1968年改为《母体保护法》），《生活保护法》（1950），《母子福利法》（1964年，1981年改为《母子及寡妇福利法》），《特别抚养补贴支给等相关法律》（1964），《母子保健法》（1965），《勤劳青少年福利法》（1970），《儿童补贴法》（1971），《勤劳妇人福利法》（1972年，1997年改为《雇佣中男女机会均等及确保其待遇的相关法律》），后来又出台了《育儿假期、对家庭育儿劳动者的福利相关法》（1995），《防止儿童虐待法》（2000）等等。

在制定这些法律时，包括综合立法的《儿童福利法》在内，主要考虑两点：其一，在实现儿童福利法上，要能适应时代和社会的变化；其次，这些法律不仅顾及到福利对象儿童，同时还要明确在以母亲为中心的家庭结构上国家所应负的责任。

三、日本儿童福利的特色

（一）儿童福利以津贴的形式体现在家庭生活中

众所周知，传统的日本是一个以性别分工来体现社会责任的国家。一般的日本企业大都是终身雇佣制，非常重视团体合作精神，一旦确立了雇佣关系，受雇佣者和他的核心家庭成员都成为企业的必要组成部分。企业在给与雇佣者的工资所得中，连同支付配偶所得控除，家庭津贴，家族成员被抚养者的社会医疗保险。首先，孩子在母体过程中，各个地方有不同的医疗补助各项检查；其次，孩子在出生时会得到政府补贴的育儿一时金，截至2013年每个新生儿得到的育儿一时金为42万日元（折合人民币大约2.7万元），这一费用和医院生产费用基本持平；再次，日本政府在1972年开始发放儿童津贴，2012年修改了儿童补贴政策，把儿童津贴提高到从出生起到15岁的第一个3月31日为止，每个儿童在0-3岁之间每月领取1.5万日元（相当于大约945元人民币），3岁和3岁以上到大概初中毕业15岁，如果一个家庭中前两个孩子，可以领取每人每月1万日元的儿童津贴（相当于大约630元人民币），从第3个孩子起，每月可领取1.5万日元儿童津贴。针对只有母亲养育的单亲家庭儿童，儿童津贴发放到18周岁。还有，低收入的就学儿童家庭会有相应的就学减免、支援生活扶助。障碍儿童会得到特殊的抚养津贴；最后，各企业在发放工资时也会补贴有孩子的家庭每人每月1万日元。

儿童补贴大致分为∶（1）儿童型津贴。考虑到由于儿童数量的减少导致的人口高龄化，1972年开始实施以第三个孩子之后的儿童为对象进行的国家补贴，后来发展为对所有的儿童进行补贴。补贴期间也从儿童出生开始到接受义务教育之前为止。最近的补贴形式就是前面所介绍的2012年修改的儿童津贴；（2）儿童抚养补贴。由于单亲母子家庭的增多，在1961年开始实施儿童抚养补贴。该补贴不仅仅适用于失去父亲的单亲母子家庭，同时包括父亲有严重的身体残疾或者父亲生死不明的家庭。母亲或者母亲以外的人监护可以接受该补贴的补助；（3）特别儿童抚养补贴。主要以精神发育迟缓和精神或者身体有残疾的儿童。他们在日常生活中不能自理并且需要特别照顾，年龄未满20周岁的；（4）残疾儿童福利补贴。主要以精神或者身体严重残疾并在日常生活处于一直需要护理的状态，20岁未满的儿童为补贴对象；（5）特别残疾者补贴。精神或者身体具有严重残疾，日常生活处于一直需要特别护理，20岁以上人员为对象，该补贴不包括在退休金中。

（二）日本儿童福利覆盖面广、各个方面涵盖到位

日本的儿童福利政策适用于所有的日本国籍儿童以及有合法在留资格，一切无论国籍、种族在日本生活的儿童。日本的儿童福利政策涵盖在生活、就医、教育等方方面面。

诸如就医疗方面，各个地区有不同的儿童医疗政策。小学或者小学入学前医疗上有住院金返还政策，门诊有就诊免费或者象征性的收取几乎可以不计的医疗优惠政策。以静冈县挂川市为例，加入国民健康保险的人在小学就学前入院免费，门诊费一次500日元（约31元人民币），一个月内第5次以后的门诊就诊是免费的。就学后的儿童入院或未成熟儿等大病医疗都有医疗金返还制度。每个城市儿童就医福利不同，也不乏有很多城市门诊就医完全免费。

（三）日本儿童福利政策是以在中央、地方、民间多元化辅助模式下相互补充

日本根据儿童相关的各种法律和政策主要由厚生劳动省（相当于中国的劳动部）来承担公众责任作为执行的国家行政机关进行具体的运营实施，同时在各地方政府中管理儿童、妇女、家庭福利的各部门和科室承担具体执行职能。为了广泛地推广儿童家庭福利，并在各都道府及指定市儿童福利审议委员会负责儿童福利行政的咨询，市町村和特别区可以任意设置办事机构。

1.儿童相谈所：儿童相谈所主要具有以下四个职能。第一，接受来自管辖区域内儿童的父母及其他人对于养育儿童的各种问题的咨询；第二，对接受咨询的儿童和家庭，在医学、心理学、教育学、社会学以及精神医学等角度进行专门诊断，作出综合判断的职能；第三，基于诊断结果提供解决方案和指导；第四，必要的时候提供儿童紧急避难和短期保护职能。

2.福利事务所：福利事务所在儿童家庭福利上的主要工作在于努力掌握儿童及孕妇福利的实际情况，同时对咨询内容进行必要的调查，进行个别的或者团体指导。

3.保健所：保健所在关于儿童家庭福利工作上，主要是对应于6个月、1岁半、3岁各年龄段的儿童健康检查。而且根据健康检查的结果，必要的情况下进行保健指导。不仅对身体残疾人进行疗育指导而且利用保育所的儿童福利设施进行营养改善及其他保健卫生上的帮助和指导。对提高母性的尊重及保护与加强乳幼儿的健康，从2000年至今全国设立了594所保健所及市町村设立1630所保健中心，发行母子健康手册、母子的健康诊断对其进行彻底的保健指导，并确保安全分娩等得到了重点的执行。

4.民生委员及儿童委员：为了推进儿童福利，在市町村设置了义务的儿童委员（兼民生委员），由他们对区域内的儿童和孕妇生活环境状态的掌握，进行援助和指导。儿童委员的另一个作用是通过儿童相谈所和福利事务所等行政机关的协作，使得地方福利政策能得以正常贯彻（如图1）。

（四）以母子一体为共同的福利对象

儿童福利政策不仅仅是为了扶助儿童，还应该包括以母子为核心的家庭成员。对于有工作的母亲在育儿方面，做了育儿休假及雇佣环境的调整；在工作中托儿设施的改进；为了育儿退职和再就业的支援；雇佣劳动时间的缩短或弹性工作时间的推行；多样的保育服务实施；低龄儿保育、延长保育、一时保育的扩充以及保育所多机能化的调整；增加学后儿童的保育对策以及地域性的母子保健医疗体系的施行。以上这些都是1994年12月各部提出的《关于今后育儿支援基本方向的政策》俗称“天使计划”。1999年12月政府更进一步补充了天使计划，提出《少子化对策会议》。2000年年初到2004年的《重点推进少子化对策的具体实施计划》，这就是俗称的“新天使计划”。进一步对保育服务做了扩充，例如低龄儿（0-2岁）保育所的扩大，；在宅育儿支援的推进；体验活动情报和机会的充实；儿童教育环境的实行；育儿安全生活环境、游戏环境的确保等等。所谓的“天使计划”，“新天使计划”补充了母亲育儿过程中无论就职，还是在宅生活的各方面。

（五）法律和法规的多样性、细致性、全面性

日本对未成年人生活在法律、法规上进行多样化、细致全面的保障。例如《少年法》《学校营养午餐法》《勤劳青少福利法》《感化法》等等。这些法律基本涵盖了生活与教育各个方面。

总之，日本儿童福利起始是借鉴了欧洲高福利的基础上结合自身特点构建而成特殊的“日本型福利特征”。它是以家庭为主体，欧美福利以高福利、高税收为特点，日本为了避免国民对国家的强烈依赖，福利政策的出发点从“自立”开始，由此形成的儿童福利化模式是多元化供给型，国家在儿童福利模式中扮演的角色为指导、咨询与监督，由各级儿童规划部门协助合作。

四、我国儿童福利的现状

（一）儿童基本生活保障

我国最早是从农村五保和城市低保涵盖儿童生活最低保障的，而且救助水平比较低，范围最初也只是将孤儿保护其中。2006年起民政部开始实施儿童福利机构蓝天计划，国家资助一些地级以上城市开始新建、改建、扩建儿童福利机构。2007年蓝天计划也被纳入了“十一五”规划。到目前我国也基本实现了地市级拥有儿童福利院的目标。

（二）儿童教育、文化方面保障

从1986年我国正式确立九年制义务教育以来，儿童教育保障不断改进但仍有很大不足。2002年全部免除农村义务教育的学杂费、书本费。到2008年全国范围的免除义务教育各项杂费，这是教育方面很大的改进。2010年流动人口的子女平等接受义务教育以及参加升学考试被纳入教育改革的重点工作。以及一系列出台的针对残疾儿童的教育扶持政策，这些都是我国儿童教育不断改革的举措。但在早期教育和特殊儿童教育方面仍存有较大的福利空白。

文化方面，我国普遍建立少年宫、各级图书馆、博物馆、美术馆，各级地方政府出台相应的儿童优惠政策，但由于文化活动滞后性，仍有很大的空间需要改进以适应经济形式的发展。

（三）儿童公共设施方面

我国时至今日在儿童公共设施方面远远落后，从2008年奥运会前后，我国虽然在一线城市公共场所提供和改善了儿童设施环境，但绝大部分场所并未改造。儿童公共资源环境比较落后。

（四）母婴医疗卫生政策

我国县级以上普遍建立了妇幼保健医院，也已经普遍实现了婚前检查与婚前保健制度。2009年实施增补叶酸预防神经管缺陷项目开始，每年已为广大怀孕妇女免费增补叶酸获得阶段性成功。儿童健康方面，免费疫苗接种广泛普及，幼童死亡率明显降低。近年来，母乳喂养方面我国政府也逐渐重视并保护大力支持。

（五）儿童发展方面政策

我国儿童福利政策应该惠及全体普通儿童，我国对单亲家庭的儿童福利没有明显改观，为了保障儿童身心健康发展，针对未成年人犯罪，我国在部分地区采取了专业社会工作服务，以及民间发起的特色社区矫正应该更深入。

国务院《中国儿童发展纲要（2011-2020）》中增加了“儿童与福利”独立一章，从国家整体制度上确定了扩大儿童福利范围，推动儿童福利由补缺型向普惠型转变的目标。尤其是近年来，儿童福利得到了很高的重视及落实。近几年的《中国儿童福利政策报告》着重提出“让儿童优先成为国家发展战略”，“儿童梦托起中国梦”并进行了多方面政策性设计建议。其中最重要的是，儿童养育责任需要由家庭向国家转移，应该建立以津贴为主，较为独立的儿童福利制度。从2011年国家实施的农村学生营养计划；大病中白血病、先心病的免费医疗；《校车安全管理条例》等正式出台，说明儿童基本生活的食品与出行安全开始正式受到关注。《中国儿童福利政策报告（2013）》总结我国儿童福利政策的发展呈现出儿童福利津贴开始由困难特殊型向普惠型发展；中央财政安排孤儿基本生活保障补助资金24.3亿元，惠及全国61.6万孤儿逐步向事实无人抚养等困境儿童延伸；普惠型的专项补贴制度进一步深化；27个省市落实启动学前教育资助制度；一系列儿童权利受侵害的事件，引发了儿童福利制度反思并推动其政策进步，促成了幼儿园师资规范、校车安全、收养制度等领域政府做出积极行动和有效回应；政府购买服务推动儿童公益专业化发展，2012年获得中央财政支持的儿童类服务项目102个，项目资金5700万元。

五、我国儿童福利存在的不足

从政策层面上，我国构建了儿童福利体系的基本框架，并在此基础上全面推进发展。由于我国整个福利事业起步较晚，在儿童福利方面存在不良的滞后性反应。

（一）儿童福利政策范围狭窄、制度缺憾，缺少一套完整法律体系

迄今为止并无普惠型的儿童福利，制度缺陷、各级投入不足。儿童保育、儿童设施等方面供给不足，社会服务空白严重，缺少强有力的法律法规作为儿童福利发展的支撑保障。虽然在《民法》《刑法》一些法律法规中涉及到儿童，但迄今为止并没有一套单独的儿童法律体系。尤其是由于网络时代的普及，信息技术对称化，近些年很多虐待儿童事件被曝光，层出不穷。虐待幼童案、猥亵幼童事件在各地不断上演。建立完善的儿童虐待猥亵法替代性监护与惩治制度出台，独立的儿童保护与惩戒体系非常必要。

（二）儿童福利结构需要多方面构建与完善，儿童福利制度安排缺位

我国儿童福利方面针对各种特殊儿童保护救助滞后。例如，托儿机构建立，儿童健康服务的提供，对于障碍儿童的各种救助缺失。2011年我国0～14岁的人口占据总人口的16.5%，达到2.22亿人以上，现今的儿童福利滞后状况需要多方面的完善，确立福利与国民经济有效同步。我国困难家庭、困境儿童、问题儿童数量增加。现实社会缺乏一个根本的儿童福利制度安排。

（三）公共投入不足，国家责任界定不明确，儿童津贴补助制度几乎空白

儿童福利方面公共投入不足显而易见，儿童福利在我国主要表现为“嵌入式”形式，体现在社会福利的各个方面，却没有相应的独立体系。现有的儿童福利除了公共救助式，并没有完整的国家儿童津贴项目。

六、对我国的启示

根据《中国儿童福利政策报告》近些年的显示数据结果表明，虽然我国开始逐渐的加大重视并逐步落实保护儿童一系列的物质与精神领域问题。但是事实上儿童福利方面与我国快速发展的经济相比较，仍有太大的不和谐性。中国正在实施面向未来发展的10年《儿童发展纲要》，纲要致力于让中国全体儿童保障享受更多的儿童福利。北京师范大学中国公益研究院副院长高华俊代表研究院发布的《中国儿童福利政策（2013）报告》指出：由于纲要中“儿童优先”原则决定了儿童福利的“儿童梦”是“中国梦”中不可缺少的一部分，倘若“儿童梦”不去实现，便不足以托起全中国人民的“中国梦”。我国儿童福利远远落后于正在快速发展的国家经济，和先进的国家儿童福利政策相比较，我们的儿童福利仍需要很长的发展改进过程。

（一）加快儿童保护和育儿扶助的法律法规建设

日本《儿童福利法》出台后，各种法律法规政策辅助补充，细致、全面性的特点值得我国借鉴。对我国近年频频出现的校车事故问题、非法创办幼儿教育机构问题、幼儿教育高收费问题、学校膳食问题、拐卖妇女儿童问题、儿童就医问题等，虽然这些问题一部分出台了管理条例，但我国仍然没有诸如《儿童福利法》此类法的支撑。儿童是国家的未来，民族的希望，对于出现的儿童问题应给予规范性惩戒和严厉整治。

（二）纳入母亲、儿童为一体的福利对象，确保母子共同权益

中国儿童福利报告指出，儿童养育不单单由单个家庭的责任，而且应该向整个国家转移，儿童养育问题应该是全国以及全民族共同承担的责任。我国针对的单亲困难儿童的福利并没有明显的改善。儿童福利不仅应保护儿童，也应该确保育儿角色中母亲的正当权益。例如，营造公平的产假；完善就业与再就业环境；提供安全的育儿生活环境；扩大育儿生活的援助范围和援助方式等。

（三）建立儿童福利行政体系，权责分明有效的中央、地方、民间相互补充的多样性管理分工模式

我国应该在儿童教育，医疗方面明确职责，有效管理分工。儿童福利应由中央到地方囊括，省级——地市——县级——行政——社区，级级指导、监督。中央和地方加大儿童教育的监管，管理学前儿童教育的高收费状况、生活环境安全、提高教育质量。让整个社会在协助的状态下，有效保护儿童权益的正当实施。

（四）拓宽儿童福利的资金来源，提高儿童福利的覆盖面和福利多样性形式

单一的福利资金来源造就了公共财政负担。扩宽资金来源，有效服务于儿童福利政策的实施。提高儿童福利政策的覆盖面，使得全社会所有儿童能够健康成长，在医疗、教育、生活中得到基本的保障。

（五）以儿童梦托起中国梦，加快巩固困境儿童福利向普惠型儿童福利的迈进

儿童是未来发展的希望，只有正当保护儿童权益，让儿童健康成长才是一个国家、一个社会、整个民族的希望。我国的经济快速发展，更应该投入与完善儿童福利，加快儿童福利型从困境向普惠型迈进，由孤儿——特殊困难——一般家庭困难儿童——整个儿童的扩展（如图2）。儿童保障全社会广大儿童的生存与生活环境，这正是真正体现一个国家民主、富强的表现。

参考文献：

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[2] 日本静冈县挂川市NPO国际交流中心网

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[10] 韩晶晶.儿童福利制度比较研究.法律出版社，2012

[11] 王晓燕.日本儿童福利政策的特色与发展变革.中国青年研究，2009

（作者单位：山西省社会科学院社会学研究所 山西太原 030006）

（责编：贾伟）