中央地方关系与公共服务资源效率提升

赵佳佳

[摘 要]随着我国城镇化进程的加快，公共服务资源配置效率问题日趋重要。由于公共服务资源的公共品属性存在市场失灵，故而政府行为对其配置效率起着至关重要的作用。本文分析了在我国新一轮财税体制改革背景下，中央地方关系对公共服务资源效率配置的影响，并提出了相应的政策建议。

[关键词]公共服务资源；效率；中央地方关系；事权

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.10.181

[中图分类号]D61 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）10-0-02

公共服务资源（医疗卫生、教育、文化、道路、就业等）与水资源、森林资源等相比，都是具有一定程度上非竞争性和非排他性的准公共品。与私有品相比，存在“市场失灵”，不能通过市场机制有效提供。但是在“政府”运用公共资源提供公共服务的过程中，又可能出现公共资源的流失、损失和使用不当，致使公共资源配置失衡、效率低下。在实践中，地方政府的某些行为也确实恶化了公共服务资源的使用效率。国外研究者对公共服务资源有效分享和配置问题的研究具有多样性，涉及到信息交流、分散治理、监督和审核、社会偏好、设计规则、管理弹性、信任和互惠主义等多个视角。借助世界银行的数据库，关于公共服务资源效率的国际比较研究取得了很大进展，研究视角逐渐集中到了公共服务资源使用主体领域。例如Devarajan et al（2007）指出居民和地方政府官员之间在公共服务供给上的“缺少的环节”是地方政府官员的问责制的缺乏。Broadway和Shah（2007）认为地方政府的财政从来不是自给自足的，无论政治体制如何，都是依赖于中央政府转移支付，因此，改善财政问责制具有重要意义。从研究方法来看，目前对公共服务资源使用效率的研究，大多还是沿袭了计量实证分析的思路，从财政支出结构或总量对经济的影响进行内在联系分析，从模型计算结果来分析公共服务资源的效率，欠缺从对公共服务资源内生监管和效率优化机制的深入研究成果。因此，分析地方政府行为与公共服务资源效率之间的关系，是公共服务资源效率提高的探索方向。

1 当前公共服务资源配置存在的问题

1.1 公共服务供给水平不足

公共服务供给缺失是我国长期以来实行“重增长弱发展”经济战略的必然产物。我国1978年开始经济体制改革，但是公共服务一直不是经济发展的重心和主要领域。1994年分税制改革后，虽然收入划分发生了巨大变化，但是中央与地方政府之间的支出分配格局大致不变，这样一来，地方政府的收支动机具备了通过投资增加收入的热情和推诿支出责任的两种特征。正是由于地方财政承担了“财政支农”支出、“地方文化、教育、卫生等各项事业费”、“地方统筹的基本建设投资”等注重长期效益的事权，与地方政府增加收入的短期目标不相匹配，就出现了地方政府“甩包袱”的做法，在支出格局基本不变的情况下，向上集中了部分财力以供调剂，从而产生了省、地及县级财力的纵向上移和事权的相对下移，使体制矛盾逐步集中于县、乡层次。提供义务教育、本区域基础设施和环境保护等基本事权下移，使县、乡两级支出基数和支出刚性增大，从而产生了省以下各级政府的财权、事权关系不对称问题。加之过去历次体制调整中或多或少存在的一部分收入“空转”，“包袱”越来越重，县、乡财政困难明显加剧。中央政府和地方政府尽可能地推卸供给公共服务的责任，导致公共服务的供给缺失。

1.2 公共服务设施落后，存在“多元”差距

在总体供给量不足的情况下，公共服务供给的质量自然也无法保证，已有的公共服务设施更新缓慢，技术落后，数字和网络技术在公共文化服务领域的应用仍有待提高。尤其在我国当前老龄化特征显著的情况下，道路交通、养老服务、医疗卫生服务等公共资源的需求量急剧上升，春节期间的“一票难求”、大医院的“一号难求”等现象比比皆是。随着城市空间的逐渐缩小，老人群体的活动空间也随之减小，“广场舞”大妈“攻城略地”现象随处可见。

在经济发展战略优先的情况下，地方政府尽可能的把公共资源都投入到经济建设中去，需要长期建设且见效缓慢的公共服务建设和相关基础设施建设自然被置于其后。而随着经济社会的不断发展，一部分富裕地区在经济增长发展良好的前提下有余力承担起这部分责任，而落后地区无力承担，公共服务的区域差距也随之越来越大。同样的，当某个地区有一定的钱财愿意承担这部分事权时，首先考虑的应是为与自己利益更密切的城市居民提供基本公共服务而非农村居民，那么，公共服务的城乡差距也就形成了。从全国来看，由于地方政府的不同行为偏好，产生了公共服务的区域差距、城城差距、城乡差距和乡乡差距等。同时，同一地域内针对不同人群也会产生差距，例如就医疗保险而言，就同时存在城镇居民、城镇职工、农村居民等不同类别。

1.3 公共服务相关体制改革落后

从我国整体经济体制的进程来看，公共服务体制的改革都处于中后期。例如，2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》明确指出以6项举措拓宽公共文化服务领域，创新服务方式，提高服务质量。2003前后，我国全面覆盖的社会保障体系才开始建立完善，如今仍然处于进一步深化改革中。虽然，各级政府一直为基本公共服务均等化和建立健全公共服务体系而努力，但是不可否认，地方政府行为对公共服务供给的热情是与经济形势密切相关的。一旦区域经济或者地方财政收入出现变化，地方政府对公共服务资源配置的结构和方向都会相应发生变化。

2 财权、事权、支出责任与公共服务资源配置效率

地方财力经过1994年分税制后十几年的发展大大膨胀了，但是地方债问题也愈演愈烈。基于此，公共服务资源配置问题的原因不在于没有钱，而是在于同时存在“预算内软约束”和“预算外无约束”两种财政支出状态，导致了财权（财政岁入权）与事权（支出权）的配置上的结构扭曲。由于基础教育、公共卫生等某些公共服务具有较强的外溢性，由地方政府来完全负担也是不符合公共品供给的受益归宿原则的。当中央政府下达某些支出决策（例如下放教育、医疗责任）时，如果没有给予相应的配套资金或者转移支付，地方政府是不愿意拿地方的预算外收入来支出的，他们认为这些支出应当由中央政府来付费。中央政府认为地方政府在应该花钱的地方（例如供给公共服务）没有花，而地方政府并不如此认为，作为“经济人”，地方政府一方面认为“供给某些公共服务”既然是中央政府的决策，那么就应该由中央政府来予以资金支持，如果支持的资金不足，则地方政府有理由延迟公共服务供给或者降低供给水平，从这个角度来说，是财权与事权不一致，这种地方政府在支出责任和收入能力的不对称产生的差距，就是所谓的纵向财政不平衡问题，通常是通过地方政府的转移支付予以弥补。另一方面由于外溢性，地方政府供给基本公共服务的社会收益和社会成本并不相等，例如在某地区内享受义务教育的居民可能会由于升学迁移到其他地区或者外出到其他地区打工，那么，该地区为义务教育所支付的成本就没有得到相应的收益，其供给的积极性自然不高，从这个角度来说，是事权划分的不合理。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出“合理划分中央与地方及地方各级政府间公共服务方面的权责。”和“合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。”并对中央政府对公共服务的投资进行了初步界定，这意味着中央政府有意进一步匹配财权和事权。2014年，面对新经济新形势，新一轮财税体制更鲜明的提出了建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。

3 提升公共服务资源效率的对策建议

3.1 在建立事权与支出责任相适应制度同时赋予地方政府适度自主权

事权与支出责任相匹配对于地方政府提高公共服务资源配置效率是重要的，有助于保证地方政府有充足的资金和责任去做中央政府要求做的事情。但是事权和支出责任相匹配只是一种必要条件，在约束和激励地方政府行为方面，还需要赋予其一定的自主权，才能保证地方政府有能力有意愿供给基本公共服务。财政关系的特征与发展要求、社会经济属性，都会从不同层面和不同角度影响公共服务资源的配置效率。其中影响因素不仅有公共政策，还有企业、群众在政策下的引致行为。公共服务资源使用的特点，是多由中央政府管理，规则也由中央政府制定，这就导致中央政府以管理者的身份单独控制了行动情境内的众多变量，地方政府缺乏自主权，一味想通过利润最大化来弥补与当地发展相关的支出。中央政府设置的公共服务资源保护和监督机制往往由于资金、人力、技术等问题，不足以保证公共服务资源免于非法或过度使用。在很多情况下，中央政策相对于某种公共服务资源的管理制度过于笼统或僵化，不能与当地情况紧密结合。

3.2 多中心治理模式

基于我国公共服务资源的特性、公众民主意识的开发以及中央地方政府之间的财政关系，积极探索多中心治理机制。美国学者 Ostrom及其合作者，较早开始并开创了IAD框架在水资源管理中的研究，很多研究人员随后也开展了这方面的研究，并向其他公共资源领域扩展。IAD框架旨在对行为机构多样性的设定，包括市场、企业、家庭、社区组织、议会和政府机构中的经济主体的互动。它提供了一个元理论语言来帮助学者们讨论特定理论或比较理论。在公共服务资源监督体系和机制创新研究中，考虑IAD框架下，政府、市场和社群的多中心治理模式，目前只限于引入国外理论阶段。通过试点改革，适当放开公共服务资源的管理权限，选择性地允许地方政府和公共服务资源使用者合作构建行动情境及相关规则，促成中央政府、地方政府、市场和社群之间的竞合机制，预防和减少各个行动者争夺和过度使用公共服务资源。在反复试验中循序渐进，是公共服务资源效率提高的探索方向。

3.3 搭建公共服务资源交易平台，适当引入市场机制

公共服务资源交易平台能够帮助实现公共服务资源市场化配置。通过推进公共资源交易规范化、法律化和透明化，不仅有助于提高公共服务资源配置的质量和效益，而且可为后续引入市场机制奠定良好基础。例如，公共服务资源交易平台能帮助政府清晰界定特许经营权的市场价值，促进PPP（Public，Private， Partnership）即公私合作融资模式的引入，吸纳社会资本，为公共服务设施建设谋求多方力量，从而有效经营和提供高质量的公共服务。

主要参考文献

[1]Shantayanan Devarajan，Stuti Khemani，Shekhar Shah.The Politics of Partial Decentralization[R].The World Bank，2007.

[2]Robin W Broadway，Anwar Shah.Intergovernmental Fiscal Transfers：Principles and Practice[M]. Washington DC：World Bank Publications，2006.

[3]杨翠迎.城市化进程中公共服务资源配置面临的挑战与对策[J].甘肃社会科学，2014（4）：9-13.

[4]郭文帅，荣朝和.中央与地方政府关系对公共资源配置影响的时空分析[J].北京交通大学学报：社会科学版，2015（1）.