土地融资面临的风险及应对措施

王春雷

[摘 要]为了满足城市建设和企业改制的需求，土地储备单位在土地收购的初期，需垫付经费，而随着土地收购渠道及数量的增多，需垫付的经费越多，土地储备单位的财政问题就越明显，土地融资面临的风险也越大。本文对土地融资面临的风险种类进行详细分析，并提出相应的应对措施，以供各地方土地储备单位参考。

[关键词]土地融资；收购；风险

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.10.122

[中图分类号]F301；F832.4 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）10-0-02

土地融资是金融行业中的经营模式之一，其实质是将土地作为信用抵押，以获取资金维持经营的一种模式，其已经成为国际通用的金融模式。促进土地金融的发展，能推动我国农业的现代化进程，进而带动我国企业行业的繁荣发展。随着我国土地市场化的配置水平提升，土地融资逐渐成为各金融机构的主要业务；同时，也增加了土地融资面临的风险。因此，采取有效的风险应对措施，成为规避土地融资风险的最佳方式。

1 土地融资面临的风险

1.1 市场风险

土地储备单位向银行贷款的模式主要有两种，即抵押土地使用权和保证土地使用权。在抵押土地使用权时，由于大部分储备土地的土地使用权属于虚置，储备土地单位在土地使用权方面，是否具备抵押的能力，也未得到相关的法律法规支持，因此，抵押土地储备使用权的模式方面，存在一定的市场风险。在保证土地使用权的模式中，保证人需是政府的财政机构或者相关机构，其在法律上不具备保护效力，无形中增加了银行的风险。另外，我国的土地储备制度要求，土地储备工作需经过土地收购、开发、储备和出让等诸多流程，而在整个流程中影响土地自身价格的因素有很多，如开发成本、土地投机、地理结构、市场供需和土地产权归属情况等。如果政府构建的土地储备制度在干预土地的一级市场时，其预期目的未达到，那么极易出现收益不稳定的问题，增加市场的风险性[1]。

1.2 财务风险

目前，土地储备单位的经费大部分源于银行贷款，故其财务一定存在负债情况。大多数城市中的土地储备单位的注册经费较少，且注册经费并未落实，或者少数土地储备单位通过政府划拨土地、房屋等方式，实施实物注册。如果土地市场的价格持续下降，其利润空间也会随之缩减。此时，土地储备单位必会出现财务危机，因此，如果不能确保土地储备贷款中的资本金比例要求，则银行需承担政策风险及市场风险[2]。

1.3 信用风险

目前，全国各省市和地区的土地储备单位，均为国家事业单位，故进行土地业务操作时，大多数需按照政府的行政策略进行。也就是说，土地业务不是市场主体，办理土地业务的单位并非以营利为目的，在土地的经营过程中，土地的收入及支出被划归于两个部门监管，且土地收入需上缴国库，而土地支出主要源于政府拨款，但是各地区的土地业务又存在一定的差别。由于土地储备单位的性质不明，其属于民事主体，但未具备一定的民事能力，加上在银行信贷方面土地储备部门经费的贷款比例很高，增加了土地储备部门的经济压力，且增加了金融机构的信用风险成本。

土地储备单位主要受政府委托，对国内的土地实施储备、出让、征用、收购和开发等初期工作。其中，涉及的变更用于经营性或盘活存量的国有土地经营性房地产开发等项目，均属于土地储备单位的工作范畴，政府通过土地储备单位实现垄断土地供应的目的。由于政府机构已经垄断国内土地的一级市场，随着土地收购量的增长，我国储备土地收购的巨额资金需求，会与政府机构的财力不足发生矛盾，加重土地储备单位的资金不足等问题。同时，土地储备的项目经费源于财政部门拨给土地储备单位的启动经费和储备部门已有的资金积累，但是在实际工作中，土地储备单位缺乏自有运作的资金，导致其经费不足，面临严重的资金缺失问题，进一步增加了信用风险[3]。

2 应对土地融资风险的主要措施

2.1 规范土地储备部门的经营行为

受银行的贷款管理要求和地方财政占用国家的土地储备贷款经费之间的矛盾等因素影响，目前，多家银行对于土地储备贷款均比较谨慎。银行的贷款管理要求和地方财政占用国家的土地储备贷款经费的矛盾主要体现在两个方面：一方面，银行无法准确测算和评估土地的收储经费，也就无法对土地储备单位进行精准授信量分析，不能评估出政府性贷款的实际信用，就无法做出贷款决定；另一方面，政府机构存在通过土地储备贷款模式，套用银行经费的行为。因此，规范土地储备单位的经营行为，可提升其信用额度，降低金融机构的风险，其具体的内容有以下几点。一是明确土地储备单位的法律位置。土地储备单位需成为一个独立的部门，可采取公司、股份制全民所有制、事业单位模拟企业、事业单位等多种模式进行运作经营，以此获取一定的法律位置，将其工作真正做到有法可依[4]。二是明确政府机构土地储备功能，以限制收储范围。将政府的储备土地划归于存量土地范围，严禁将征用的农民集体土地归于土地储备的范畴，并通过立法的方式，对土地储备的范畴、目标、法人地位、部门设置、抵押模式和贷款资格等进行限制，以明确政府各机构的职责。三是丰富土地储备单位的经费渠道。土地储备单位可通过由银行代理的方式，集合土地委托贷款，再由信托投资公司对土地融资进行信托，或者政府发行的土地债券和设立的土地基金等，集中社会中的土地储备经费，构建一套利益共享和风险共担的资金循环模式，解决由市场风险带来的资金不足等问题。

2.2 改革我国的土地财政

改革我国的土地财政状况，需从两方面入手。一是改革土地的投融资体系，形成多元化的投资方式。在经济发达的国家，土地储备工作主要是由各地方政府实施，其余则由州政府或地区单位参与，而土地的购买和开发工作，一般均由专门的公营或公私合营部门进行，以此达到提升土地储备效率和兼顾公平的目的。我国的土地储备工作也可由政府机构委托给土地储备单位，而政府在土地储备中，由投资方转变为服务方，降低政府在土地方面的抵押、扩张等权利，明确政府与土地储备单位在土地储备方面的工作内容及收益，从而构建一个良性的委托与代理关系。二是改革我国的土地出让体系，制订一套完整、科学的土地供应计划：控制房地产市场的主要手段就是控制土地的储备和出让，制定并开展科学的土地储备计划工作，能将土地政策直接纳入到国家的经济宏观调控工作中。国家需组建土地储备管理团队，其成员主要由财政、审计、建设、监察和规划等政府机构的责任人组成，并将土地储备管理团队当作土地储备工作的调控、指导单位。

2.3 强化土地抵押贷款的风险管理能力

强化土地储备单位的土地抵押贷款的风险管理能力，需从3个方面入手。一是健全土地的风险管理制度。银行在土地信贷项目的论证环节，需清查土地的详细信息，如土地的使用权归属、土地权是否有争议等。地区金融机构在处理土地使用权抵押贷款时，可提前向土地所在地的国有土地资源局咨询土地产权的信息，确保其合法性。金融机构需准确评估土地的价格，并根据法律章程办理土地的登记手续。二是提升金融机构工作人员的综合素质。金融机构需培养一支了解土地政策、土地经营理念和法律的人才队伍，对市场信息进行高效收集，并与政府各部门紧密联系，确保银行能规避风险，还能拓展自身的土地金融业务。三是创新土地贷款的制度。土地储备贷款中的收益和风险，主要受房地产市场的供求、商品价格和开发规模及国家政策等因素影响，因此，金融机构需及时掌控本地的房地产市场信息、国家的经济政策变化，建立一套高风险贷款的风险预警体系，以此规避风险[5]。

3 结 语

土地融资在我国政府的基建投资及公共支出等方面具有重要作用，土地融资风险管理成为地方债务风险管理的重要内容，土地融资风险需纳入地方政府的债务风险管理范围内。故相关的政府部门需通过改革土地财政、规范土地储备单位的经营行为和强化土地抵押贷款的风险管理能力等措施，规避土地融中出现的风险，提升我国土地融资的概率率。

主要参考文献

[1]赵桦.土地融资面临的风险及应对措施探讨[J].现代经济信息，2014（9）：166.

[2]赵娟，周吉成，郁光磊.土地储备的风险及对策[J].宁夏农林科技，2012（11）：107.

[3]杨祥昶.土地储备机构的土地抵押贷款及其风险[J].商品与质量：理论研究，2012（2）：48.

[4]游森然.地方融资平台公司“土地注资与融资行为”法律分析[J].法制博览，2014（4）：290.

[5]张玉新.地方政府土地融资风险及其管理[J].中国行政管理，2013（1）：154.