农村集体建设用地使用权流转

潘洪稳 李敏

农村集体建设用地使用权流转制度是促进农村土地合理利用，提高土地利用效率，改善农村经济发展状况，建设社会主义新农村的重要方面。构建集体建设用地使用权流转制度，对于推动我国土地立法的发展，保护农民利益，确保农村社会稳定具有重要意义。

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，市场经济体系不断发展和完善，土地作为生产要素的重要组成部分，越来越备受人们关注。尽管农村集体建设用地使用权流转在法律上还存在一些障碍，但农村集体建设使用权转让、出租及抵押等现象已普遍存在，自发地、无序地流转日益增多，流转的隐形市场已客观形成。既然集体土地流转是不争的事实，问题的焦点就应该是弄清导致流转的深层原因，流转中存在着什么问题，以及如何规范流转行为，促进市场的良性发展。

农村集体建设用地使用权流转的原因

城市建设的步伐加快形成巨大的建设用地需求。近年来，我国工业化与城镇化快速发展，城市基础设施建设、小城镇建设等用地需求量持续增加，而我国国有土地受数量的限制，已经不能满足各种发展需求的用地要求。农村集体建设用地使用权的流转作为土地供给的新途径，无疑能够很好地缓解土地市场的紧张局面，尤其在城郊结合地带和经济发达地区，由于能够较好的避免征地纠纷，同时让土地流转主体得到更多的实惠，因而受到各方青睐。

集体建设用地流转可以更好的调节土地利用方式。众所周知，由于长期的无偿使用政策，农村集体建设用地的低效利用和闲置浪费问题严重。据调查，超过90%的乡镇企业散落在行政村和自然村，用地布局分散，起点低，很多是重复建设。作为人均土地资源极其匮乏的国家，不可能坐视这种资源的浪费，如何实现土地利用方式由粗放型向集约型的转变，流转市场无疑是最好的选择。

集体建设用地流转可以开辟农民增收新途径。受各种因素影响，农村社会经济发展还存在很多矛盾和隐忧。如何促进农民的增收，如何维持农村社会的长治久安，是党和国家长期关注的重点。其中，解决好土地问题首当其冲，而土地流转更是重中之重。允许农民集体在保留土地所有权基础上的自主流转，不仅能够充分尊重农民的土地权益，而且有助于绕开征地环节中补偿偏低和安置不到位等问题。据有关专家在部分流转试点区域的调查，农村集体建设用地以转让形式流转的，农民能够获得的流转收益最低为20%，最高的达到85%。

农村集体建设用地使用权流转的主要问题

集体建设用地自发无序地流转，导致政府调控土地市场的能力被削弱，难以有效控制建设用地总量，冲击土地利用总体规划和城市规划的有效实施，对国有土地市场形成也一定冲击 ，造成土地利用混乱，土地市场秩序受到严重干扰。

隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击。受流转利益的驱动，集体经济组织和农民保护耕地的意识淡薄，未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设，或低价出让转让和出租农村集体建设用地。

集体建设用地流转的权力缺乏可靠保障，交易不安全。由于集体土地依法不允许出租，对集体建设用地流转的条件、用途、权益等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记，加之流转主体（主要是集体组织）法律地位不明确，流转程序缺乏规范，交易安全得不到保障。权力设定缺乏合法依据，由此导致流转法律纠纷不段。

集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏依法监管与市场机制，集体土地市场价值和资产资源属性在流转中得不到充分体现，国家土地税费流失严重，加上农村土地产权关系混乱，集体经济组织机构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到法律的切实保障。

规范农村集体建设用地使用权流转的对策

加快法制建设，提供制度保障。一是要明确集体土地产权的法律界定，进一步理清三级主体的产权界区，规范农民集体的组织形式，避免产权主体虚置与权力职能重叠；二是要消除对集体土地产权的法律歧视，尤其要对国家征地范围进行更细致的界定，尽力避免因盲目无序征地造成的农民利益损失；三是要放宽对农村集体建设用地使用权流转的法律限制，应在有偿使用基础上，允许集体建设用地自由合法流转；四是要完善流转的法律内容，为合理界定流转范围、确定流转形式、明确收益分配和强化规划管理提供法律指导。

做好产权登记，完善流转平台。首先是明确产权主体与内容。其次，在权属确认清楚的基础上，要做好流转前后的权属登記工作，保障流转程序的规范有序。

实行有偿使用，合理分配收益。集体建设用地有偿使用制度应该循序渐进，分用途、分区域和分时段逐步推进。集体建设用地的有偿使用收益扣除成本外，主要归农民集体所有，用于集体公共和公益事业以及农民就业和养老保障等。有偿使用后再次流转的，符合规划条件下，扣除上缴的土地增值收益的余额归原土地使用者支配。

划定入市条件，明确流转程序。首先，进入市场流转的农村集体建设用地必须权属合法，符合规划，并满足土地用途管制要求，不能够以土地置换为名，行农地转用之实，非法侵占农地进行集体建设用地流转。其次，要明确流转范围，除乡（镇）村独自自办的乡（镇）村企业用地，以及乡（镇）村公共和公益事业建设用地仍可按规定通过办理集体非农建设用地使用手续获得土地使用权外，其余项目用地，必须通过集体土地流转方式在土地市场运行中取得土地使用权。

转变政府职能，加强流转管理。作为集体建设用地的管理主体，市（州）、县（市）土地行政管理部门必须首先做好角色定位。要加强法律法规宣传，营造依法流转和依法用地的氛围，通过有效的管理，规范流转市场，显化土地价值，维护合法的土地财产权益，以实现农村集体建设用地使用权流转的合法、有序、规范，更好的为经济发展提供基础保障。

总之， 随着经济的发展，土地作为生产要素显得越来越重要，理清集体建设用地的产权关系，完善集体建设用地的流转机制，让集体建设用地流转真正运行起来，从而提高土地利用率，减少土地违法建设，保护耕地，满足各方的利益需求，这才是土地流转所要达到的目

的。

（作者单位：青州市国土局）