重庆市万州区种粮补贴发放方式的评价与研究

黄德

摘要：重庆市万州区作为典型的山区，具有人均耕地少，农户分散经营等特点，其现行种粮补贴主要根据农业税计税面积和粮食实际种植面积两种方式发放。文章对万州区现行种粮补贴发放方式进行了评价与研究，并针对其存在的主要问题，提出了相应的对策及建议。

关键词：种粮补贴；发放方式；评价；研究

一、重庆市万州区种粮补贴现状

重庆市万州区地处三峡库区腹心地带，是典型的山区，具有人均耕地少，农户分散经营等特点。现行的粮食补贴主要根据农业税计税面积、粮食实际种植面积两种方式发放。按计税面积补贴，是指以农村税费改革时核定的农业税计税土地面积或第二轮土地承包合同面积为依据，计算每个种粮农户应得到的种粮补贴额度。按粮食实际种植面积补贴，是指以农户实际播种的粮食作物面积为核定依据计算出每个农户应得到的补贴额度。

万州区自2006年实施粮食补贴政策以来，共计兑付农资综合补贴和粮食直接补贴资金11.82亿元（不含农机补贴和良种补贴），惠及33.47万个种粮农户。

二、重庆市万州区种粮补贴发放方式的评价

（一）对根据计税面积发放种粮补贴方式的评价

1. 积极作用。根据计税面积发放补贴方式的积极作用主要表现在：原农业税计税面积有现成的数据资料可用，操作成本低，易于被广大农户接受。我国在实行税费改革时，已经对耕地面积进行过丈量，并对相关数据资料进行过整理和记录，存在现成的数据资料。因此按此种方式进行补贴可以减少耕地面积重新丈量、登记及核对等工作带来的麻烦，工作量相对较小，操作成本也相对较低，既节约了时间，提高了工作效率，又在一定程度上促进了农村产业结构的调整，缓解了“卖粮难”的压力。

2. 消极作用。根据计税面积发放补贴方式的消极作用主要表现在：（1）不利于稳定粮食种植面积。由于无论农户种植粮食与否均能享受到国家的补贴，因此农户极有可能舍弃种植粮食作物，而改种效益更高的经济作物，由此导致种粮面积不稳定。（2）补贴与农户是否种植粮食作物、是否出售粮食给国有粮食购销企业都没有直接关系，很可能使国有粮食购销企业掌握必要粮源发生困难，进而有可能导致国家宏观调控失去不可或缺的载体和资源。（3）很大一部分原计税耕地已不再种植粮食作物，但却仍在享受粮食补贴，甚至部分耕地已撂荒却仍在享受粮食补贴。

（二）对根据粮食实际种植面积发放补贴方式的评价

1. 积极作用。根据粮食实际种植面积发放补贴方式的积极作用主要表现在：（1）只有实际种植了粮食的农民才能享受到补贴，能有效解决土地撂荒严重的现象，从而能稳定并增加粮食种植面积，增加粮食产量。（2）提高农民种粮积极性，切实体现保护种粮农民利益的原则。（3）农民生产的粮食可以自由出售，激励农民多种粮、多卖粮，有利于形成粮食市场竞争的格局。

2. 消极作用。根据粮食实际种植面积发放补贴方式的消极作用主要有：（1）只按种植面积进行补贴，不论粮食品质如何均能得到补贴，因而不利于粮食种植结构的调整。（2）每年需对水稻、玉米、油菜等不同品种和季节的粮食种植面积进行每家每户逐一核实，按照不同的补贴标准分别计算和发放，多次操作，执行成本较高。（3）统计、核实难度大，可操作性差。（4）对种植面积进行核查工作极易产生乡村基层干部以权谋私甚至虚报冒领补贴款的现象。

三、重庆市万州区种粮补贴方式存在的主要问题

（一）补贴程序繁杂、执行成本费用高

万州区的粮食补贴工作要经过面积核定、面积公示、上报补贴面积、登记台账，公示补贴标准和补贴金额，登记补贴资金明细账及补贴资金划转农户存折等繁杂程序，导致粮食补贴发放执行成本费用较高。对万州区的典型调查发现，按粮食种植面积补贴的行政运行成本费用非常高，约为粮食补贴总额的15%左右。

（二）补贴面积核实难度较大

万州区是典型的山区，具有人均耕地少，农户分散经营等特点。粮食补贴要求按照当年粮食实际播种面积发放，但实际种植面积的核实是一项面广量大且短期内难以完成的工作。因为粮食直接补贴工作涉及33.47万个种粮农户，每个种粮农户涉及粮食直补、农资综合直补、良种补贴等多项粮食补贴，每项补贴又需核实农户户主姓名、住址、身份证号码、存折、面积、标准、补贴金额等信息，工作量非常大，其中只要有一个信息出现差错，就会影响到补贴资金的发放。

（三）不利于稳定粮田种植面积

采取按计税面积发放粮食补贴的方式，导致耕地面积上是否种植以及种植何种作物均可以领取补贴资金，这就给农户释放了一个“种粮吃亏”的信号。由此可能会导致耕地用于种植收益比粮食更好的经济作物，因而不利于稳定粮田种植面积。

（四）种地不能享受补贴、未种地却享受补贴

万州区的土地计税面积基本上维持在第二轮土地家庭联产承包的基准数据上，对承包地调整的方式变化不大。但新老人口交替的变化却比较大，从而导致本应享受补贴的农户享受不到补贴款，本不应享受补贴的农户依然还在享受补贴款的不正常现象。另外，城市化进程促使土地流转速度加快，就业渠道呈现多样化的趋势，大量粮农从农村转移到城市务工经商而不再种植粮食，有的将耕地转包、有的转租、有的委托他人耕种、甚至有的将耕地撂荒不种，但涉及种粮的各种补贴却并没有放弃。

四、完善种粮补贴发放方式的对策

（一）减少补贴资金落实环节，防止机构重复设置

为加强对种粮农户补贴资金的发放管理，建议按照“直接受益”和“简单便捷”的原则，简化补贴的执行环节，减少涉及机构。万州区补贴面积的申报、补贴额的发放除受补贴工作办公室的管理外，还受区财政局、农委、国土局等机构的干预。因此可以精简省略，减少其它机构对面积的申报和政策落实的干预。

（二）整合归并补贴种类，减少发放补贴的运行成本

要逐步统一补贴标准和范围，简化补贴操作程序，对相似的补贴项目和同一品种的补贴进行适当合并、整合，实行全年一次性发放。如农资综合直补、粮食直补计算的依据相同，可将其合并发放，以减少工作组进村入户次数与工作量，降低基层操作成本。

（三）便于规模化生产的农业生产资料直接补贴生产企业

对于化肥、农膜、农药和农机具等便于规模化生产的农用生产资料主要实行差价购买补贴方式，也就是粮食补贴不再直接发放给种粮农户，而是直接补贴给农业生产资料的生产厂家。通过对生产企业进行补贴以降低售价，允许生产企业将农业生产资料直销给种粮农户，从而达到降低农户种粮成本、确保补贴政策能给真正种粮农户带来实惠的目的。

1. 通过招投标方式选择资质条件好的企业进行扶持。实行生产企业招标补贴方式，有可能在招标过程中出现暗箱操作的不公平现象，有可能出现资质条件差的生产企业驱逐资质条件好的生产企业而中标。因此，政府必须出台严格的招投标管理办法，对违反招投标管理的部门、企业及当事人给予重处，确保资质条件好的企业才能中标。

2. 农资产品实行总成本加成定价法。一般而言，企业在正常经营的情况下，产品的销售收入与价格、销售量成正比，而同一产品的价格和销售量往往成反比。产品的销售收入与销售利润成正相关。要获得销售收入最大化，就需要制定合理的价格，需要得到广大消费者的认可，从而形成相对较大的销售量。因此，对化肥、农膜、农药等便于规模化生产的农业生产资料实行成本加成定价法，即以产品的生产成本为基础，加上由政府规定适当的毛利率来确定价格的方法。用公式表示为：

P=×（1+R）

式中：

P表示单位产品的定价；

F 表示产量为Q时的固定生产成本；

V表示产量为Q时的变动生产成本，主要包括原材料费、人工费和税费等成本；

Q表示产量；

R表示政府规定的毛利率。

3. 减少营销流通渠道，降低营销成本。目前，化肥、农膜、农药等农业生产资料因多重流通渠道增加了销售成本，从而抬高了零售价格。因此，建议政府对农业生产资料产品批发及零售价分别实行最高限价政策；同时可以成立农民专业组织、协会或合作社直接向生产企业或一级代理商购买农业生产资料，形成生产企业、批发企业（或农民专业组织、协会）与农户三级分销渠道，以减少中间流通环节的销售成本。另外，健全农业生产资料营销网络，减少农业生产资料营销成本。

4. 健全农业生产资料成本核算机制。政府相关职能部门应根据物价波动情况，适时调整补贴标准，稳定农业生产资料的生产成本，以确保农业生产资料供需基本平衡。促使农业生产资料的产销企业从资源优势和成本管理方面不断提高效益，确保农业生产资料价格相对稳定。

参考文献：

[1]肖大伟.中国农业直接补贴政策研究[D].东北农业大学，2010.

[2]何蒲明.对我国粮食直接补贴政策的几点思考[J].长江大学学报（自科版），2005（11）.

[3]宋立根，王玉.有效整合优化对农民补贴资金的建议[J].财政监督，2012（02）.

（作者单位：重庆三峡学院）