关于陕北白于山地区移民搬迁政策推行的调查研究

作者简介：韩婧（1990-），女，陕西榆林人，西南民族大学管理学院硕士研究生，研究方向：公共政策分析。

摘要：白于山地区的移民搬迁是陕北地区从2011年开始实施的一项重大惠民工程，目前已经开展大约四年的时间，涉及搬迁居民39.2万人。本文通过分析和调查这一大惠民工程推行过程中所取得的成效以及存在的问题，旨在探讨出更加完善的、更具有适应性的举措。

关键词：移民搬迁；惠民政策；移民安置

陕北白于山地区的移民搬迁是陕西省委省政府实施的移民搬迁工程的重要部分。该项工程有利于推进陕西经济社会的协调发展和推进富民强省。从2011年开始，陕西省对白于山区39.2万贫困群众进行搬迁安置，预期十年。在“十二五”期间将搬迁安置6.23万户、26.8万人，其中榆林市20万人，延安市6.8万人。[1]然而此项工程建设任务重，工作量大，时间跨度长，移民类型多样，所需投资大，在推行的过程中出现了诸多的困难和问题。

1.白于山地区移民搬迁的背景研究

白于山区地跨陕北榆林和延安两市，是陕西三大贫困地区之一，长期阻碍了陕北脱贫致富的进程。农业总人口80.2万人。白于山阻挡了南来的温热气流，使得该地区干旱少雨，年均蒸发量是降水量的7.9倍，地表水资源紧缺，地下水埋深一般在300米以下，且多为危害身体健康的高氟水和苦咸水。

恶劣的自然条件，脆弱的生态环境，使得水土流失严重，地表支离破碎，曾被称为“不适合人类生存的地方”。这里基础设施落后，社会发育程度低。文化、教育、医疗、交通等基础设施建设严重滞后，基建费用大，成本高。以省上规定的2000元贫困标准来算贫困面广，8个县90个乡镇有贫困人口48.8万人，占8县总人口的51%，覆盖面广。

鉴于此，走出环境恶劣的深山区 、开启富足安全的新生活都需要移民搬迁作为新出路。

2.白于山地区移民搬迁取得的成就

2.1 移民生活方式改善明显。移民安置点多数为集镇、规模较大的城镇或中心村以及新建居民小区。这些居民集聚区，基础设施齐全，教育、医疗、养老、居住条件良好。交通便利、物资丰富。移民生活实现了由农村向城镇、由贫穷向富足的迈进。

2.2 移民生产方式改善明显。务工养家和发展第二、三产业转变为主要生产方式，搬迁后多数移民种地务工两不误。既有忙时务农闲时务工的农民，又有务工为主兼顾务农的，有的则专职务工或者转而从事经营行业。总之生产方式多样，劳动强度明显降低，移民收入明显增加。当地地政府为了响应社会主义新农村建设的号召，大力培养有文化、懂技术、会经营的社会主义新型农民。支持移民发展专业种植和经营商贸餐饮、旅游运输等第三产业服务业。

2.3 移民的生活观念和社会观念发生了很大的变化。移民新村规划合理科学、功能齐备，搬迁户的生活习惯正在向着卫生健康的方向转变。社会观念和生活观念改变很大，以前很多人安于现状，不思改变，游手好闲，吊儿郎当，现在各个积极进取，对生活充满了信心。积极参加各种实用技能培训、寻找致富门路。出现了人人思富、欣欣向荣的新气象。

2.4 合理治理和开发利用迁出地。移民搬迁后迁出地出现了大规模的闲置，政府积极采取有效的措施，对迁出地的发展和利用做出了合理的规划。对生态破坏严重的地区进行治理和修复，退耕还林还草，取得了明显的生态效益和经济效益。改善了白于山区的生态环境，不动摇地坚持封山禁牧的政策，退耕还林还草，大面积植树造林、恢复植被，减少了水土流失。

3.白于山地区移民搬迁过程中存在的问题

3.1 土地资源有限，建设用地紧缺，农民耕地减少。受自然条件的影响，在县城周围或重点镇、中心社区为移民搬迁审批面积大些的集中安置地非常困难，加之县城周边土地价格过高，县城人口较多。统一征用土地是集中安置移民搬迁的一大困难。部分地区的搬迁只能解决住房问题，导致了不少农民不愿意搬迁。因为随着耕地面积的减少，农民的增收更加缓慢。

3.2 土地审批程序复杂，产权政策不明确。目前土地上报的手续比较复杂，涉及多个部门，审批程序多，没有土地批复就不能动工，直接影响了移民建设的开展。搬迁后的房屋产权，迁出地的土地所有权等没有明确的规定。

3.3 搬迁安置资金紧缺。物价、工价的持续飞涨，增加了建设成本，县级政府资金压力越来越大。除了搬迁补助，县财政还要负责集中安置点的基础公共服务配套设施建设，资金缺口大，地方财政压力大。群众自筹资金困难大，最希望搬迁的是夫妻双方在外经商或打工的低收入群体，搬迁中的自筹资金对他们也是一笔不小的开支。

3.4 移民离开生养地方难。部分农户不愿放弃已经发展成规模的苹果、养畜等产业；原来凭借土地的补贴，例如退耕还林、草、粮食直补等随搬迁离开而没有，使农户不愿承担经济损失；有的老人对于进城没有兴趣，情感上不愿离开故土。部分农民习惯了农村的平房或窑洞，总觉得住楼房会限制他们的生活方式、没有办法饲养家禽。

4.关于白于山地区移民搬迁的意见和建议

4.1 加大扶贫资金投入力度，明确政策安民心。当地政府应灵活运用资源等优势，拓宽资金筹集渠道。农民无法按期支付自筹资金，政府可以将房子作抵押，每户贷款3-5百万元，逐年偿还，减轻群众的生活压力。政策应该明确，不能含糊不清，做到让广大群众踏实放心。耐心解释好群众有异议的问题，使群众有信心相信政府办实事的目的和能力。要进一步明确和增强对拆迁户的优惠待遇，搬迁群众的待遇不能差于城镇居民的标准。

4.2 进行广泛深入的调查，不断调整政策和方法。把工作分解到乡镇，对移民安置点的资金、住房、就业等进行具体规划和落实。了解已搬迁人员的生活状态，未搬迁人员的搬迁意愿，根据他们的需要调整住房结构。绝大多数农民都关心土地问题，而部分地区的搬迁却只能解决住房问题，农民多数依赖土地生存，这方面的不合理导致了不少农民不愿意搬迁。村民们觉得市政府应统筹规划，可以在榆林、靖边、定边、横山大片沙漠上治沙造田，给他们每人2亩地，农民有地种才能安心生活。

4.3移民搬迁工作不能急于求成，应该稳步推进。各地都应全面结合地实际，齐抓共管，做好本职工作，切不可为了政绩搞一些形象工程，把民生问题放在脑后。要实现稳扎稳打，为人民办实事，办大事。在土地审批、建房、资金、等方面各部门要齐心协力，互相配合，不推诿，的的确确为老百姓办实事。

4.4对于迁出群众的安置工作要做到全面。为了使得迁出群众能安心、放心地生活，必须帮助他们解决好迁入地遇到的现实困难，处理好生活和生存的各项安置任务。尤其是户籍制度的改革应加快脚步，当前农村人口转向城市面临最大的问题是户口很难落在城市，所以子女上学、医保等落实困难，致使了很大一批村民不愿意进城。

5.结束语

通过调查分析，陕北白于山区的移民搬迁工程，在各级政府以及全体人民群众的共同努力下，推行的十分顺利，成绩显著。在发现诸多的问题和不足后，我们不断地调整策略，了解民情，争取做到每一份工作都表达民意。在不断地调查和调整中逐步实现农民的安居乐业，让这一项惠民工程实现划时代的影响。（作者单位：西南民族大学管理学院）

参考文献：

[1]秦怡.陕北白于山区移民搬迁再调查：穷帽子能否摘掉[N].陕西日报，2012-4-22

[2]王维博.陕西拟十年移民近280 万人[ N].中国新闻周刊， 2011-06-21.

[3]郭一江， 韩宏. 告别灾害 陕南大移民 [ N ] . 文汇报， 2011 -02 -25.

[4]陕西人民政府. 2014年陕西省政府工作报告[R]. 陕西省第十二届人民代表大会第二次会议， 2014 - 01-14.

[5]梁福庆. 移民企业迁建问题研究[J]. 三峡大学学报（ 人文社会科学版） ， 2008， （4） .