“三证合一”改革试点的思考

张勇顺

十八大以来，党中央、国务院多次强调要简政放权、为企业创造宽松的外部环境。国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）鼓励探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”登记制度。北京市通州区在北京率先进行了“三证合一”的改革尝试，取得了良好的效果。“三证合一”服务模式推出后，北京日报头版、北京电视台、通州电视台等30余家媒体进行了转载报道，社会反响非常强烈。时至今日，新的服务模式已经推出数月，其成效如何？是否到了可成熟推广之际？还有那些需要改进的地方？还需推进那些配套改革措施？笔者作为北京市发改委经济体制改革从业人员和北京市政府督查组成员在督查区县政府工作之际，带着这些问题，有针对性地进行了调查研究。

试点推出广受好评

根据国务院有关文件精神，通州区政府提出了“要立足于为市民服务、为企业服务、为政府管理服务，最大限度实现信息资源部门共享”，率先实行“三证合一”登记制度改革。区行政服务中心在多证联办基础上与各部门共同开发了一套“三证合一”综合服务审批系统，于2014年8月1日成功上线运行。在试点过程中，“三证合一”联办窗口根据实际运行情况，相继制定各类管理制度10项，梳理运行流程图8幅，初步建立了标准化、规范化的联办事项服务管理标准，形成了事前告知、事中服务、事后评价的“三服务、三满意”工作机制。大大提高了工作效率，减轻了企业工作量，激发了经济活力，社会反响非常强烈。

“三证合一”的成功推出，受到了社会的热烈欢迎，取得了重要成效，为进一步完善推广奠定了坚实的基础。

总结起来，“三证合一”改革试点能更好地发挥市场在资源配置中的决定作用； 减少部门的权力寻租行为；提高服务水平和工作效率；有效地规范登记市场秩序。

试点运行发现问题

“三证合一”工作取得了一定的成绩，但运行中也发现了一些问题。

数据互联互通问题有待解决

由于“三证合一”系统是新生事物，是对原各相关委办局独立运行的系统的部分环节的一种替代，必然受到旧有模式的阻力。在技术上，“三证合一”系统与各委办局数据还没有对接，部分数据还需要二次录入，造成了较大的工作量。

审批效率尚需再提高

在“三证合一”业务整合过程中，相关部门已经对许多审批手续进行了精简合并，但力度还不够，要求申请人提供的各类材料还很繁杂，审批效率还有一定的提高空间。

新版营业执照未被完全认可

新版“三证合一”的营业执照的优势尚没有充分体现出来。企业在办理银行开户、小客车指标申请等业务手续时提供的新版营业执照不被认可，仍被要求提供原组织机构代码证、税务登记证等相关证件。

企业变更登记仍待改革

“三证合一”工作进一步促进了并联审批（联审联办），大大提高了工作效率。但目前的登记制度改革都是对企业“设立”登记制度的改革，对企业“变更”登记制度的改革还没有涉猎，企业变更登记时间还很长。有的企业变更登记历时数月甚至一两年，其中除了腐败问题外，还有地区利益问题，有些地方政府为了留住税源，采取了一些非正常方式阻止企业自由流动。另外，税控机标准尚没有完全统一，企业连本市区域内跨区县迁移都需要重新“发行”税控机；跨区县迁出时（经营地址变更为新地址）需要在原税务机关打印一次税务登记证，随后迁入新区县后又需要到新的主管税务机关再打印一次税务登记证（内容无变化），造成浪费和不便。

对试点的改进建议

“三证合一”工作受到社会的热烈欢迎并非仅仅因为相关证书由多个合为一个这种形式上的改变，而是蕴含其中的企业登记制度（行政审批制度）改革这个实质。改革工作只有起点，没有终点，我们还有很长的路要走，还有很多事情要做，还有很多措施需要完善。

将“三证合一”改为“多证合一”

在“三证合一”取得成功经验的基础上，进一步深化改革，除了“工商营业执照”、“组织机构代码证”和“税务登记证”实行“三证合一”外，建议将“统计登记证”、“社保登记证”和“刻制印章批准证”也纳入合并范畴，实行“多证合一”，有机整合工商、质监、国税、地税、统计、社保、公安等多部门的企业登记审批职能，实行并联审批，进一步提高审批效率，缩短审批时限。

将形式上的“多证合一”改为真正的“多证合一”

目前，新的“三证合一”的营业执照上仍旧分别印有原工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证的号码，只是形式上由多个证书合并为一个证书，而且企业仍可同时单独申请组织机构代码证、税务登记证等单行证书。“三证合一”改为“多证合一”后，依此，新的营业执照上的证书号码将更多。企业在填写相关部门报表时，需甄别填报这些证书号码，非常不方便，不但记忆困难，而且容易造成混淆。因此，建议将原各个证书真正整合，取消“组织机构代码证”、“税务登记证”、“统计登记证”、“社保登记证”和“刻制印章批准证”。新的营业执照只保留一个证号，就像居民身份证号码一样，保证号码的全国唯一性。这个号码建议使用“组织机构代码证号”---经与相关委办局技术人员沟通，技术上没有问题，当然如进一步研究认为原营业执照号码或其他执照号码更适合亦可。

解决新版营业执照的法律地位问题

由于新版营业执照替代了原“工商营业执照”、“税务登记证”、“组织机构代码证”、“统计登记证”、“社保登记证”和“刻制印章批准证”等相关证书，因此，在涉及原各相关证书的法律、法规、规章、制度修订时，应及时修改相应条款。

鉴于部分单位在办理业务时仍旧只认可原税务登记证、组织机构代码证等各种证书，作为过渡措施，建议工商、质监、国税、地税、统计、社保、公安等部门联合发布通知，强调新版“多证合一”的营业执照与原营业执照、税务登记证、组织机构代码证、统计登记证、社保登记证和刻制印章批准证等具有同等法律效力。凡取得新版营业执照的企业，在办理银行、交管等各部门手续时，可凭新版营业执照办理，不再重复提交组织机构代码证或税务登记证等证件，以此进一步推进新版营业执照在全社会的认可和应用。

避免重复建设实现数据互联互通

目前，我国各级政府部门分别开发了大量的OA等软件，其中许多是重复建设的，不仅造成了巨大浪费，而且不能或者不能完全互联互通。因此，建议在“多证合一”工程建设过程中做好顶层设计，避免此类问题的再次发生。

国家可以以试点成功地区为模板进一步研究、完善和优化多证联办系统，形成统一的标准规范，在此基础上，开发一套统一“多证合一”的系统软件，并无偿提供给全国各地政府部门使用。当然在系统软件开发过程中应充分考虑与现有OA系统、监察系统、网格化系统等系统的数据对接，并留出相应接口，以便各地区可在此基础上再行定制个性化的工作模块。这样，既可减少重复开发和浪费，又可保证数据的互联互通和信息资源共享。

完善登记服务工作

党中央、国务院一再强调要建立“服务型政府”，建议各地政府行政服务大厅（中心）进一步做好企业登记服务工作，集中招收和管理“多证合一”审批服务队伍，完善、细化“多证合一”系统功能，进一步精简审批手续，推出一次性告知，电话预约、网上预约，审批进度查询等服务。同时，建立统一的企业登记咨询中心，以电话、短信、微信、邮件等多种方式统一答疑解惑，解决多头答复和口径不统一的问题，为登记审批提供全程支持，更好地提升审批服务质量和服务效率。

建立健全督查和监察机制

企业登记制度改革的成效需要工作落实来保障，而工作落实更需要监督制度的保驾护航。这就需要在每个审批环节设立风险点，实现行政审批全领域、全过程，无盲区的痕迹化廉政监察管理，增强审批透明度，维护政府公信力。同时，注重群众监督，建立信息回访机制。督查部门和纪检监察部门各负其责，进一步加强对企业登记制度改革工作的监督，及时查处群众反映的问题人员，确保企业登记制度改革工作的全面和真正落实。

推进企业变更登记改革

企业“设立登记”制度改革取得了重要成效，而现行的企业“变更登记”制度改革步伐较慢，问题突出，企业反映强烈，在一定程度上影响了“存量”经济活力，必须以登记制度改革为契机下决心进行改革。虽然我们可以研究推出象企业设立登记那样的“并联审批”措施，但个别地方政府为留住税源仍可能采取“上有政策下有对策”的做法，如：“你若要走，我就去查你，就不信查不出你的问题”，“审批期限是有规定的，但你的要件没有满足，我不能受理，我没有签字受理，就不受审批期限的限制”……有的部门为了不受审批期限的限制，甚至禁止企业在申请表上填写申请日期，否则不予受理。因此，要想避免此类问题，还需从更深层次上做好周密的改革设计。

北京市国家税务局于2014年6月17日推出的“对普通发票领购等涉税事项实行全市通办”的改革措施就为我们提供了很好的思路，不仅进一步优化了纳税服务，提高了办税效率，方便了纳税人办税，缓解了部分办税服务厅纳税人排队现象，更在很大程度上避免了税务主管人员的权利寻租行为。对企业变更登记，我们也可以实行“并联审批”、“全市通办”，而且对企业跨区县迁移，如无欠税或其他在查事项，满足新址登记条件后可直接办理迁入新址的相关登记，无需原管辖地机关审批。同时，“规范执法检查，防止执法检查权滥用”，对已经办理或正在办理迁入新址手续的企业，禁止原管辖地机关对其追加执法检查（当然，如有违纪线索可提交新管辖地机关或上一级机关进行检查），多种措施促使相关部门进一步提高服务水平，保障企业的自由流动，激发市场主体创新活力，保障经济平稳快速发展。

（作者：北京市发改委体改处副处长）