打碎文化市场准入的玻璃门

李道今

文化创意产业作为首都核心功能性产业，是北京实现国家文化中心定位的重要支撑，已成为当前及未来首都经济社会发展的重要产业领域。但由于我国文化创意产业发展起步较晚，市场准入的机制仍不够完善，导致社会资本投资国内文化创意产业出现诸多壁垒，也因此成为制约北京文化创意产业健康、快速发展的一块短板。

有关文化创意产业的市场准入正在破题，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共北京市委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》中都明确提出了“完善文化市场准入和退出机制”的要求。

毫无疑问，完善准入机制，放宽市场准入，促进公平竞争，不仅是贯彻落实党中央、国务院及市委、市政府关于深化文化体制改革、建立健全现代文化市场体系要求的重要举措，更是文化产业突破发展瓶颈、释放发展潜力的必要手段，是发挥北京作为全国文化中心引领、示范作用的有益探索。

一部成为过去式的

地方法定标准

文化创意产业的投资准入政策，主要是针对公有资本之外的社会资本和外资投资准入行为的法定标准。2006年，北京市委宣传部与北京市发展和改革委员会依据国家各类投资准入政策，结合北京的产业发展战略，联合制定发布了《北京市文化创意产业投资指导目录》（下称《投资指导目录》），这是全国最早发布的一项指导文化创意产业领域投资的专业指导目录。

该目录是以《北京市文化创意产业的范围与分类》中所确立的11个门类为主线，以北京市文化创意产业重点发展的文艺演出、出版发行和版权贸易、影视节目制作和交易、动漫和网络游戏研发制作、广告会展、古玩艺术品交易、设计创意、文化旅游等八个行业为重点，将文化创意产业的投资准入程度分为鼓励类、允许类、限制类和禁止类四项。

但是除鼓励类外，在允许类、限制类和禁止类行业中，在包括图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物出版、互联网出版、音像制作、广播电视节目制作经营、电影制作、电影发行与放映、信息网络新闻类视听节目业务、文艺创作与表演、经营性互联网文化单位、工艺美术品制造等29小类产业中的全部或部分细分领域，对其行业中外资及社会资本投资均做出或限制条件进入、或完成行政许可后进入、或禁止进入的相关规定。

自《投资指导目录》出台之后，近年来国家及北京市又相继出台了多项与之相关的支持文化创意产业发展的政策，力图进一步放宽文化产业领域的投资准入，但由于与各项支持政策相配套的具体操作细则未能及时跟进，使得实质上的北京市文化产业领域投资准入政策依据并未做出更大调整，上述《投资指导目录》仍是当前北京文化创意产业投资准入政策执行的主要依据。

而从当前国家及北京市完善文化市场准入机制的要求看，这一《投资指导目录》的指导理念与具体内容都已成为过去式。十八届三中全会提出了“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”，这意味着，政府对产业投资的指导理念已改弦更张，从以往的“哪些可以做”逐步向“哪些不可以做”的“负面清单”投资管理模式过渡，在这一趋势下，很显然，北京仍然沿用的《投资指导目录》已然落伍。

另一方面，近几年国家及北京市在文化产业投资准入方面已出台了更大尺度的市场准入政策，如《中共北京市委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》已明确提出，“允许非公有制文化企业参与对外出版、网络出版，允许以控股形式参与国有影视制作机构、文艺院团的股份制改造”等内容，这也表明，北京原有《投资指导目录》中的相应限制条款已明显不适用。

一批北京无法

自主改革的许可规范

文化领域的行业准入是各类市场主体进入文化产业的另一道门槛，主要涉及到各文化主管部门的行政许可。在文化、新闻出版、广播影视、工信等各部门的行政许可中，除了包含不同资本的投资准入限制外，还往往涵盖对设立不同类型文化企业的注册资本、营业面积、主办单位要求、相关专业人员要求、经营活动限制、审查要求等方方面面。

从文化产业领域看，一类是传统的新闻出版、广播影视、文化艺术等文化内容行业的各类市场准入行政许可限制，目前在这些领域至少有二十多项市场准入的行政许可依据，如《出版管理条例》、《音像制品管理条例》、《印刷业管理条例》、《广播电视管理条例》、《电影管理条例》、《互联网视听节目服务管理规定》、《营业性演出管理条例》、《营业性演出管理条例实施细则》等。

另一类涉及市场准入行政许可的文化产业领域，是文化互联网、文化娱乐等既涉及文化内容安全又与居民文化消费关联密切的行业。如《娱乐场所管理办法》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《互联网文化管理暂行规定》、《网络游戏管理暂行办法》等相关行业管理政策中均涉及相关市场经营主体的准入许可前置条件。

上述文化创意产业领域的行业准入制度主要出自于这些上位政策，通常情况下，市级行政管理部门并没有修订权限。但是，在实际操作中，在文化创意机构设立及经营管理中的部分行政许可事项，不仅与其他领域的配套改革步伐不一致，更无法适应文化创意产业发展的当前需求。

如在文化机构设立中的行政许可条件规定，设立文化企业须有明确的注册资本金额要求，这显然与国家推进工商注册制度便利化、大力减少前置审批、由先证后照改为先照后证、注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制的工商登记制度改革措施不配套。

再如，设立出版单位需要符合国务院出版行政单位认定的主办单位及其主管机关行政许可前置条件，这客观上对非公有制文化企业参与对外出版、网络出版等形成了实质性限制。

再比如，部分设立文化机构中的专业人员配备要求，不仅与国家逐步深化的专业技术人员准入与职业资格改革方向与要求不一致，也客观上阻碍了有真才实学但没有证照的文化人才准入。

一堆阻碍

文化市场准入的暗礁

2014年，北京市在全国率先发布了《关于进一步鼓励和引导民间资本投资文化创意产业的若干政策》。与此同时，近两年国务院也密集出台了一系列涉及放宽社会资本、外商投资准入的政策。但是，由于这些政策内容原则性、导向性大，至今仍缺乏可操作的细则，非公资本在投资准入上仍面临各类隐形壁垒，无法顺畅地投资文化产业。

如《国务院关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》（国发[2014]10号）中已明确提出，“支持以划拨方式取得土地的单位利用存量房产、原有土地兴办文化创意和设计服务，在符合城乡规划前提下，土地用途和使用权人可暂不变更”。但是由于缺乏相应的执行细则，在北京市非核心功能疏解大背景下，对城市转型发展具有重大意义的利用老旧厂房、仓库等闲置资源发展文化创意的项目，在现实操作中，根本无法办理发改、规划、土地部门的正规批复手续。

除此之外，在文化市场准入中还存在大量的“玻璃门”与“弹簧门”。如由于部门、区域利益的驱使，存在着行业、区域准入的隐性市场壁垒。再如，文化市场管理领域限制性的政策内容，在限制文化企业经营活动的同时，也影响了各类市场主体投资文化创意产业的积极性。

四个北京文化市场

准入的突破点

北京作为国家文化中心，担负示范带动全国文化创意产业发展的历史重任，在当前具备了文化创意产业影响力、规模能力的基础上，应率先垂范，着重在文化市场准入的四个方面探索创新：

其一，修订投资准入的地方标准。受益于率先出台地方投资指导目录，短期内北京的文化创意产业规模已经让国内其他城市难以企及，保持北京在文化创意产业发展方面的优势，北京应积极更新政府投资指导理念，按照“负面清单”模式，落实国家鼓励中小微文化企业发展的精神，结合国家及北京市深化文化体制改革、放宽投资准入的相关政策，拓宽市场开放面，提高市场开放度，尽快修订完善《北京市文化创意产业投资指导目录》，使各类市场主体按照“非禁即入”的原则，依法平等地在“负面清单”之外的文化创意产业领域投资发展，激活资源优化配置，提高产业发展活力。

其二，推动行业准入的机制创新。作为国家相关部委的机关所在地，北京具有其他城市无可替代的地缘优势，应积极主动地与文化部、新闻出版与广电总局、工信部等主管文化产业的相关部委合作，充分发挥北京全国文化中心的政策优势，以国家级文化创意产业基地、国家自主创新示范区、国家文化产业创新实验区等为载体，按照国家深化文化体制改革的要求，探索文化领域市场准入的相关行政许可机制改革，研究建立部市合作的文化市场准入行政审批改革试点，放宽准入许可条件，简化准入许可程序，加强行政许可服务保障，优化行业准入环境。

第三，完善相关市场的准入政策。根据国家及北京市的相关政策框架，结合进一步深化文化体制改革方案，北京需要尽快制定完善包括允许非公有制文化企业参与对外出版、网络出版的政策细则，允许以控股形式参与国有影视制作机构、文艺院团的股份制改造的政策配套细则，以及社会资本利用老旧设施发展文化创意产业的实施细则等。同时，深入研究文化产业发展规律及特点，制定完善文化产业项目的节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准。

第四，强化准入审批的服务保障。按照国务院取消和调整行政审批事项的方向和要求，北京须加快清理整顿文化领域不符合要求的投资审批、经营活动审批、资质资格许可和认定、评比达标表彰、评估等行政审批事项，重点推进文创产业行政审批大厅建设和网上审批机制建立，集中办理行政审批，减少环节提高效率，促进文化创意产业龙头加快向北京集聚，引领示范全国文创产业发展。

（作者单位：投资北京投资顾问有限公司 ）