蒙城县推行农村土地互换并块 户均“一块田”工作调查研究

戴超 卢朝阳 张磊

[摘 要] 蒙城县从2010年开始，农民自发开展农村土地互换并块，在此基础上，2011年起开始并逐步扩大土地互换并块户均“一块田”工作试点，取得一些成功经验，得到省委主要领导的充分肯定。本文从蒙城县土地互换并块户均“一块田”工作的主要做法、取得成效、存在问题及对策进行了探讨。

[关键词] 蒙城县 农村土地互换并块 户均“一块田” 调查研究

[中图分类号] F323 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2015）10-0030-02

所谓户均“一块田”，是指农户对承包的分散地块，通过互换并块的方式，使每个家庭农户承包的土地集中到一块。户均“一块田”（以下简称“一块田”）既是发展适度规模经营的现实需要，也是广大农民改善生产条件的迫切要求。蒙城县从2011年开始，在安徽省率先积极探索推进“一块田”工作。2013年12月12日，在农业部召开的部分省（区）互换并块现场交流会上，蒙城县“一户一块田”的做法得到与会者一致肯定，《安徽日报》、《农民日报》都曾长篇进行报道，中央党校教授也给予充分肯定，时任安徽省委书记张宝顺批示在全省推广。为了全面了解我县“一块田”工作开展情况，蒙城县委党校成立课题组，深入乡镇、村、组进行调研，与乡镇、村、组党员干部座谈，同广大村民交流，并对村民组丈量土地、抽号换地等工作进行了实地了解。

1 推行“一块田”工作的主要做法及成效

在上世纪九十年代蒙城县进行第二轮土地承包时，每家每户承包地按远近搭配及好地块与差地块搭配“户均分田到户”，农户承包的地块零碎分散、面积较小，多则一家十几块地，少则也有六七块。一家一户零碎分散的多块地，给农民耕种带来了诸多不便，既不利于机械耕作，也不利于规模化、集约化经营，农民种地成本高、效率低，农民迫切要求进行土地整合。2010年我县楚村镇李马村9个村民组农民率先自发开展农村互换并块，推行户均“一块田”。从2011年至2013年，蒙城县选择部分村镇进行试点。2014年6月份，蒙城县政府出台了《蒙城县推进农村土地互换并块户均“一块田”工作意见》进一步明确工作方法、实施步骤等措施。

1.1 主要做法

1.1.1积极引导，宣传发动。县、乡两级政府只引导、不强求，只指导、不包办；成立政策法规宣讲团，深入乡镇、村、组对基层党员干部、村民议事代表进行政策法规宣传和业务培训；建立奖励机制，以奖代补，对完成“一块田”任务的镇、村给予一定的奖励。

1.1.2把握政策，制订方案。在制订方案时，坚持“三个不变”，做到“四个结合”。“三个不变”即：坚持农村土地家庭承包经营制度不变、农村土地农民集体所有性质不变、原二轮承包村民组互换范围和二轮承包人口不变。“四个结合”即：确定地块等级与农田治理相结合；互换并块与宅田合一相结合；预留土地与美好乡村建设、公用墓地、农田水利、绿化造林等农村公益设施建设规划用地相结合；落实农户地块与农村土地确权登记颁证相结合。在乡镇、村统一组织下，以村民组为单位，在广泛听取群众意见的基础上制定方案，经乡镇政府和县农委审核后实施。

1.1.3规范操作，有序推进。由村民推荐产生工作小组，负责核查土地面积，登记造册，评定土地等级，规划地块、路网、渠道等。在此基础上，组织农户抽签互换，确定农户“一块田”的地块面积和四至。互换完成后各农户对地块进行签字认可。

1.1.4严格验收，完善档案。政府部门负责对乡镇进行考核验收，乡镇负责对村、组进行检查验收，验收结束后将有关材料报送农委备案。履行村民代表、经办人、审核人、承包农户签字手续，实行“一户一表，一村一册”，统一上报乡镇集中备案存档。

1.2 取得的成效

截至2015年10月初，蒙城县除城关办事处外，余下18个农村乡镇建制单位全面开展了“一块田”工作，许疃镇已整建制完成；共有276个行政村，已整建制完成80个村；共有5624個村民组，已完成4003个；共有25.9万户、已完成17.4万户，涉及人口71万。通过“一块田”的实施，对“三农”工作产生了巨大影响：一是改善了农业生产条件。通过土地小块并大块，从根本上破除了土地零碎、面积较小、不利于耕作的现状。二是核实了农村土地面积。通过逐块实地丈量，核实了农村宅基地和耕地实有面积。如立仓镇炮台沟村登记上报二轮承包耕地面积6373亩，推行“一块田”后核实多出耕地面积3275.4亩。三是加快了土地流转进程。推行 “一块田”之前，大面积土地流转涉及较多农户，流转难度大，流转价格偏低，年平均在600—800元/亩；推行“一块田”以后，涉及农户较少，流转难度显著降低，流转价格上涨，每年平均800—1000元/亩，在一定程度上有效推动了土地流转的进程。四是提高了农业机械化耕作效率。推行“一块田”后，农户的承包地由多块变成一块，从原先块均1亩左右，调整到块均5—7亩，少数地块突破30亩，甚至达到50亩，机械化耕作更为便利。五是减少了农户之间土地承包纠纷。推行“一块田”之前，每户承包地至少要与5户以上农户的承包地块相邻，时常发生地界纠纷；推行“一块田”之后，每户承包地最多只与2户的承包地块相邻，靠近路或沟的地块只与1户相邻，承包纠纷普遍减少。

2 推行“一块田”工作存在的主要问题

“一块田”工作虽然取得了巨大的成效，但是仍然存在一些不容忽视的问题，困扰着相当一部分村组，使此项工作进展缓慢。

2.1 部分基层干部认识不到位

由于部分村组干部在推行“一块田”工作中认识不高、在遇到比较棘手的问题时，出现畏难情绪，不去积极想办法找对策，而是搁置不问，导致此项工作停滞不前，群众意见很大。

2.2返乡要地频发。在部分推进“一块田”的村、组，发生部分群众返乡要地。如许疃镇东湖村马楼四组村民24人，1997年把分得承包地退给组里，现返乡要地，经镇、村多次协商调解，本组村民坚决不同意。该镇土桥村南李组村民陆某、于某、李某等户13人，94年只承包人均口粮田0.5亩，现返乡要求与本组村民同等承包土地。经镇、村调解，每人缴纳6000元税费补偿款，参与本组同等承包土地。调查还发现，一部分农户因外出经商、计划生育等，把原承包地退给组里或转让给其他农户耕种至今，现纷纷返乡要地，处理难度较大。

2.3“增添”土地被分掉。调查统计，推行“一块田”的地方，半数以上村、组通过重新丈量土地，核实的耕地面积比二轮承包登记面积平均增幅20%左右。如乐土镇丁堂村15个村民组整体推进“一块田”后，全村二轮承包登记耕地面积5280亩，核实5977亩，增幅13.2%。许疃镇土桥村东李组二轮承包登记耕地面积420亩，核实550亩，增幅30.9%。少数沿芡、沿淝的偏远村、组，由于河滩、低洼地、废闲地面积较大，核实后的耕地面积比二轮承包登记面积增幅50%以上。如立仓镇张长营村后梁组二轮承包登记耕地面积543.6亩（包括宅基地），核实705亩，增幅52.4%。 增幅的面积中：（1）开发“三荒四边”废闲地约占20%；（2）少报纳税耕地约占40%；（3）重新折算等级相对增加耕地面积约占30%；（4）收回已故五保等鳏寡户耕地约占10%。如许疃镇土桥村东李组增添130亩。其中，农户开发“三荒四边”27.6亩；少报纳税面积56亩；重新折算等级增加39亩（该组原二等地118亩折算100亩，现按一等地118亩承包，原三等地150亩折算115亩，现折算136亩）；收回已故五保等鳏寡户耕地12.4亩。上述“增添”土地，被本组村民全部重新分掉。

2.4 预留机动地较少。截至目前，全县已完成“一块田”工作的村组，预留机动地偏少。其中，以组为单位预留，滚动集中在村级管理的只有楚村镇李马村、乐土镇双龙村，庄周、漆园、岳坊等乡镇，均未预留。其主要原因：一是地处城郊，土地升值空间较大，群众不愿预留；二是群众对原预留机动地村级管理混乱、发包不公等意见较大，不愿预留机动地集中村级统一管理使用。推行“一块田”后，由于村、组预留机动地偏少，未来美好乡村建设、农田水利规划、修建道路等集体公益事业用地占补调整难度加大。

2.5 建档资料不规范。部分村、组推行“一块田”，只重视解决问题和互换调整土地，不重视建立规范的档案资料和履行农户确认手续。方案停留在口头上，讨论意见没有形成记录，重新互换的土地没有逐户登记造册等，造成纠纷隐患。

3 进一步推进“一块田”工作的對策

3.1 加强政府引导，严格落实责任。一是成立相应组织，明确专人负责，加大对“一块田”工作的引导力度。二是明确工作目标，实行绩效考核。三是强化督查与调度，确保“一块田”工作深入推进。

3.2 依法推进，妥善解决各类问题。推行“一块田”必然会触及各类问题。既有工作层面上的，也有长期承包遗留下来的，要认真梳理分析，有法律政策依据的，严格按照法律政策办事；尚无法律法规依据的，本着公开、公平、公正的原则，充分发挥农民主体协商作用，使问题得以妥善解决。

3.3 统筹兼顾，注重长远发展。推行农村土地互换并块，户均“一块田”要统筹兼顾农村各项公益事业长远规划和发展。对已故五保等鳏寡户退出的承包地及村民开发“三边四荒”等增加的土地，积极引导村、组向村民宣传长远发展大计，做通群众思想工作，以村或自然庄为单位进行调剂预留，为发展农村新居、林业、水利、道路、卫生等农村公益事业和农村集体经济打下坚实基础。

3.4 把握重点，区别处理返乡要地难题。对没有获得二轮承包权，现返乡要地的，原则上通过土地流转方式解决；对虽获得二轮承包权，但承包期内主动放弃的，现返乡要地的，原则上不予支持或通过土地流转方式解决；对已获得二轮承包权，但承包期内委托村、组、农户代耕代管的，现返乡要地的，原则上通过调解协商解决，由承包方给予代管方一定的经济补偿。

3.5 强化业务培训，提高服务水平。加大对未完成村、组包点干部、村民代表等人员的业务知识培训力度，提升基层工作队伍的整体服务水平和执行能力。完善、县、乡、村 “一块田”工作服务体系，实行县、乡、村三级联动。搭建县、乡、村网络服务平台，做到信息及时沟通、矛盾及时调处、问题及时解决，确保“一块田”稳妥推进。

3.6 规范“一块田”档案资料管理。规范制作“一块田”各项清册表格等材料，以乡镇为单位统一集中建档，实行专人、专柜规范管理。对档案资料必须做到该签字的签字，该公示的公示，环节不能减、程序不能乱、标准不能降。特别是针对在外务工人员较多的情况，要通过邮寄公开信、电话咨询等方式，告知当事人，保障在外务工人员的知情权、参与权和决策权。

作者简介：戴超，安徽省蒙城县委党校，研究生学历，高级讲师。

卢朝阳，安徽省蒙城县委党校，研究生学历，法学硕士。

张磊，安徽省蒙城县委党校，研究生学历。