“民告官”到底难在哪

不少执行难的案件背后闪动着权力的魅影。在一些“官”的眼中，“民”不可能与自己平起平坐。即使官司输了，他们首先想到的也是要挽回面子，其本质可以归结为“权大还是法大”的问题。

今年5月起，新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（下文简称“行诉法”）实施，意味着“民告官”正式步入新时代。

曾几何时，中国的“秋菊们”为了“要一个说法”而历尽曲折，辛酸难言。新行诉法会为“秋菊”的命运带来哪些改变？

立案难：法院选择性立案

多年来，在“行诉法”实施过程中，中国的“民告官”之路走得并不顺畅。其中，法院“立案难”成为原告面临的第一道“拦路虎”。

到底“民告官”立案有多难？据最高法的统计数据显示，1990年-2012年，全国法院一共受理一审行政诉讼案件191万多件，年均83168件，占受理案件总数的比例不超过2%。

中国社会科学院法学研究所研究员熊秋红认为，在中国，由于法院“案多人少”、行政权力干预司法、社会转型期法律规定不明确等原因，导致不少法院有时选择性立案，将一些“棘手的案件”拒之门外，而法律规定的“立案审查制”成为不予立案的最好理由，从而形成了“立案难”问题。

为了解决这个问题，新行诉法增加条款：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。”该条款进一步明确，“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”

此外，新行诉法建立了“越级起诉制度”，规定“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。”这从根本上化解了当事人诉讼无门的问题，有效保障了当事人的诉权。

值得注意的是，5月1日，最高法《关于人民法院推行立案登記制改革的意见》开始实施，要求对依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理。而事实上，地方法院在意见实施前已纷纷出台实施细则。

由于立案门槛大幅降低，全国各地“民告官”立案数量呈现井喷之势。5月4日是新行诉法实施后首个工作日。据最高法数据显示，当天，全国各级法院行政一审共登记立案2000多件，与上月相比翻了近一番。

审判难：地方权力干预

一直以来，处于弱势地位的中国普通民众受“官官相护”等传统文化的影响，除非万不得已，否则不会与政府或官员对簿公堂。除了怕被报复外，还担心一旦打官司，法院不能秉公执法作出公正判决。

而事实上，以往有些地方行政领导对“民告官”案件也喜欢亲自“过问”一番，实则是行政干预;而有些法院怕得罪当地政府和官员，不敢理直气壮地审案，甚至偏袒官方，不能正常行使审判权，以致“民告官”案件审理有失公正。

1988年8月，自浙江温州市中级人民法院公开审理了当时轰动全国的“农民告县长”案之后，尤其是行政诉讼法实施以来，“民告官”案件几乎涉及所有行政管理领域，而审理中的地方保护主义问题也备受诟病。

到底“民告官”审理有多难？据江苏省高院透露，江苏2013年全省“民告官”的官司一共4100余起，但胜诉率却不足5%，低于全国平均水平。

对于这些存在的问题，新行诉法也有针对性的解决路径。第十八条第二款规定：经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

中共中央办公厅、国务院办公厅今年3月印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，也为领导干部干预司法划出“红线”，为司法机关依法独立公正行使职权提供制度保障。

执行难：机关单位“老赖”

到底“民告官”执行有多难？据《中国法律年鉴》数据显示，2007年至2011年，全国行政诉讼案件一审判决162767件，同期行政执行案54572件，强制执行率33.53%，即有1/3左右的生效判决没有得到自动履行。

“民告官案件执行难，除了法律不健全，处罚力度不够以外，更重要的原因在于，不少执行难的案件背后闪动着权力的魅影。”北京大成律师事务所高级合伙人杜立元律师说。

“这种情况与中国社会根深蒂固的官本位思想有关。”杜立元认为，在一些“官”的眼中，“民”不可能与自己平起平坐。即使官司输了，他们首先想到的不是执行，而是要挽回面子，其本质可以归结为“权大还是法大”的问题。

由此，解决“执行难”问题，已经成为提升司法公信力的一项重要工作。早在2002年11月，中共十六大报告就明确提出要“切实解决‘执行难问题”，并将其作为推进司法体制改革的一项重要内容。

针对“民告官”案件执行难的问题，新行诉法加大了强制执行措施力度。新行诉法第九十六条规定，拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

“破解执行难，修改后的行政诉讼法推出组合拳。”重庆市荣昌县人民法院副院长魏东说。他同时指出，新“行诉法”在过去行政诉讼法已有规定的基础上，更加细化措施，增强实效。如过去对不履行判决的行政机关处以罚款，现在修改为对行政机关负责人进行罚款，增加了对行政机关拒绝履行情况予以公告的措施，通过减损其名誉的方式促使其自觉履行。

参与此次行诉法修订的中国政法大学副校长马怀德认可该条文有一定震慑作用，“如果法院较起真来，真要实施拘留，现在是有法律依据的”。

“修改后的行政诉讼法的实施，扩张了受案范围，畅通了诉讼渠道，会让法院受理的行政案件剧增，法院行政审判领域的案多人少矛盾将开始凸显。”魏东建议，“为化解这一难题，需要积极推进司法体制改革，完善司法人员分类管理，完善司法责任制，健全司法人员职业保障制度，推动建立以法官为核心的人员分类管理体系、符合司法规律的审判权力运行机制、符合司法职业特点的职业保障体系，打造高素质的职业法官队伍，实现审判体系和审判能力现代化。”

（《国际先驱导报》2015.5.25）