中国转型时期行政垄断与政府管制问题研究

刘思琪

摘要：行政垄断是我国现代化建设过程中一个亟待解决而迄今尚未很好解决的经济问题。政府管制很多时候也偏离了其原本的职能，维持着一种不公正、不公平的市场秩序。行政垄断与政府管制既有联系也有区别。政府管制是导致行政垄断的根源，主要表现在：政府管制越位现象严重，造成行政垄断；政府管制演变为获取垄断利润的主要手段，导致行政垄断；政府管制的特殊性导致更为严重的行政垄断。因此，反行政垄断必须与改革政府管制有机统一：加快政府管制体制改革，有效破除行政垄断；改革政府管制方式，提高管制行政垄断企业效率；完善立法，实现依法控制行政垄断。

关键词：行政垄断； 政府管制； 改革； 经济； 转型

自1992年中共十四大提出发展社会主义市场经济，距今已有20年有余，但比较西方发达国家市场经济建设，我国市场经济建设尚不完善。西方发达国家的市场经济建设的经验之一就是必须反对行政垄断。目前我国正处于社会结构、社会形态、经济体制转型时期，我国市场经济建设必须反对垄断，尤其是行政垄断。我国行政垄断肇始于改革开放初期，时间的推移以及体制改革的深入非但没有使之销声匿迹，反而呈愈演愈烈之势。政府管制的主要职能在于维护公平、公正的秩序，对各垄断性行业进行管理。但从我国目前的政府管制来看，政府管制很多时候是在维持着一种不公正、不公平甚至不符合市场经济要求的市场秩序。在中国转型时期，行政垄断的治理和政府管制的改革都受到了社会各界的关注。

一、中国转型时期的管制制度是行政垄断主要根源

“我国当前仍然是一个经济体制转轨的国家，由于多年来计划经济的思想或者由于尚不成熟的市场条件，我国经济生活中的限制竞争主要的仍然不是来自企业，而是来自旧体制下的行政权力。”[6]由政府管制而导致行政垄断的现象在市场经济完善、法制健全、社会监督严格的发达国家尚且常见，那么在政府管制具有特殊性，且政府管制制度存在种种问题和缺陷的情况下，由政府管制而导致行政垄断的现象就更为严重。

（一）政府管制越位现象严重，造成行政垄断

我国政府管制制度的改革已经经历了很长时间，取得了很大的进展，但政府越位现象依然很严重。目前的政府管制从一定意义上说是旧体制下政府管制制度的延续。政府力量的垄断依然存在，因此该消除的管制没有消除。政府职能的越位主要是指政府管了一些不应该由政府管制的事以及政府干了一些不应该由其干的事，直接对一些纯私人产品的供应生产进行包揽，而这些原本可以通过市场经济自行解决，具体表现在：政府职能与市场功能不分；政府与企业不分；政府与社会中介组织不分；政府与事业组织不分。政府管制越位现象严重，不仅不符合市场经济要求，也造成了行政垄断。

中国转型时期政府管制领域依旧宽广的同时，政府过多的强调市场进入和竞争方面的管制，越位现象严重，这是导致行政垄断的重要原因。

（二）政府管制演变为获取垄断利润的主要手段，导致行政垄断

政府管制的目的偏离了正常方向，成为获取高额垄断利润的主要手段。一方面，市场经济国家的政府管制是对市场缺陷的反映，其目的是弥补市场缺陷或维护社会公众利益。无论管制的具体效果如何，发达国家政府管制的理论基础是市场失灵，是为了防止发生无效率的资源配置和确保社会公平。即便这样依然会出现管制者被俘获进而导致行政垄断的现象。目前我国的政府没有真正体现社会公众的公共利益，而是保护了部分企业的利益、地方的利益。另外，政府管制应该主要调节经营者与消费者的关系。而我国具有垄断性质的行业在我国目前的市场中处在一种垄断的地位上，是强者。消费者相对与经营者则是弱者，因此政府管制应该以对经营性公司进行管制为主，进而通过管制垄断性行业以及管制垄断企业商品和服务的价格、质量，从而提高社会整体福利水平。而在我国，各垄断行业的管制立法都是主管部门的部门立法。行业主管部门利用立法权力保护本行业、本部门的利益、权力，使行业垄断行为、部门保护行为合法化。受管制产业与部门在法律上受到政府的保护，某些政府机构运用其所掌握的行政权力维护本部门、本行业的利益，这不仅没有提高社会福利水平，反而导致了行政垄断。

另一方面，在政府管制下，许多投资项目是由地方政府或主管部门负责审批的，管制往往蜕变成地方分割和地方封锁。行业潜在进入者为早日得到进入许可，采取各种方式影响政府官员。已经得到利益的部分集团为了使自己已经得到的垄断地位与经营特权不改变，不断的游说政府有关部门，使政府维持其国有垄断地位和经济上专属于国企的一些经营特权，以企图阻止非国有性公司、企业进入市场以及参与市场竞争。政府管制者滥用手中的管制权力，谋求、维护和扩大个人、部门或地方的利益，成为角逐垄断利润的工具。理论上管制的目的与现实中管制的结果相悖，理论上管制是为了维护消费者利益，弥补市场缺陷，结果是满足了管制者和垄断者的利益，加剧了市场混乱，导致了行政垄断。

（三） 政府管制的特殊性导致更为严重的行政垄断

西方发达国家在市场经济比较完善的情况下，依然不可避免的存在行政垄断。而我国正处于转型时期，在政府管制特殊的情况下，行政垄断尤为明显。政府管制的特殊性主要表现在两方面：其一，计划经济条件下制定的经济性管制的法律、法规中，还有很多没有因为市场经济体制的建立而发生根本变化，依然保持着计划经济条件下行政垄断特征。其二，在有些行业，依然是计划经济体制下的管制方式。政府管制的特殊性导致更为严重的行政垄断主要表现在以下两方面：

第一、 在发达国家，政府管制的前提是整个社会的经济运行在完善的市场经济体制基础之上，因而发达国家与市场经济相适应的法律制度非常健全，政府具有依法行政的传统，另外政府和企业之间的界限比较清楚，没有政企不分的问题，民主、法治、平等、自由观念深入人心。

第二、当前，由于计划经济体制管制方式的延存，我国被管制的企业和实施管制的政府部门之间政企不分、界限不清。

二、反行政垄断必须与改革政府管制有机统一

微观市场的失灵是普遍存在的，这就引出政府对市场干预的必要性。行政垄断正是迎合这种制度安排的产物之一，但是政府不是包办一切的政府，也不是万能的政府，政府管制同样也会失灵，这就导致行政垄断存在诸多问题。政府管制的主要职能在于维护公平、公正的秩序，对各垄断性行业进行管理。但从我国目前的政府管制来看，政府管制很多时候是在维持着一种不公正、不公平甚至不符合市场经济要求的市场秩序。本文认为政府管制是行政垄断的根源，因此形成运作高效、公正的政府是解决行政垄断的关键所在。

（一）加快政府管制体制改革，有效破除行政垄断

在政府与企业分离的管理体制下，政府对企业的经营活动不再干预，放松对企业的生产经营活动的管制，从垄断者经营者变为组织、管理者，其主要职能转变为通过设立监管机构，以监督和规范企业和市场行为。作为市场主体的企业根据政府颁发的行政许可的有关条款，按照市场经济规则进行经济活动，进而实现企业机制的根本转换。

（二） 改革政府管制方式，提高管制行政垄断企业效率

为使管制的方式发挥最大效率，在管制过程中需要注意以下两点：1、从体制上割断管制者与被管制者之间的利益关系，确保管制者和被管制者各自的独立性。只有当管制者是独立的，与被管制者没有任何的利益牵涉，管制者才有可能按照公共利益最大化原则履行自己的管制职能，也只有这样管制效率才有可能提高，行政垄断也才可能有效被破除。2、应该将行政垄断公司员工的福利、薪酬及其增幅控制在一定范围之内。“其实过高的薪资福利并不会改善公司员工的结构，反而会使员工结构的不合理性走向稳定。高工资、优待遇并不是公司效率改进的结果，而是垄断的结果。”

（三） 完善立法，实现依法控制行政垄断

法律法规是政府管制的有效手段，也是控制行政垄断的主要手段。自行政垄断产生时起，我国就一直在关注着行政垄断的控制问题。“自1980年至今，我国现行有效控制行政垄断有关的法律文件至少在20件以上。既有全国人大常委会通过的法律，也有国务院发布的行政法规，还有国务院各部委及地方政府颁布的行政规章。”

但是我国现存的法律中关于行政垄断的立法仍有些不足，主要表现在：行政垄断法律体系不完整，内容有疏漏；行政垄断责任流于形式，制裁力度不够；没有设立专门的反行政垄断主管机构；法律救济缺乏，救济力度不够。因此。我国必须加强立法，实现依法控制行政垄断。

东欧、俄罗斯等体制转轨国家，与中国一样存在行政垄断问题。这些国家解决行政垄断问题的手段就是法律手段，主要是在竞争中对行政垄断进行控制。要使政府管制在与市场经济相适应的法律约束下进行就需要对现有法律的废、改、立工作，实现依法管制。为使政府管制的方法、手段、程序、过程中都有法可依，从而打破行政垄断，本文从以下两方面提出对策：

第一、 加强宪法对行政垄断的管制。

第二、完善《反垄断法》，进一步控制行政垄断。反垄断法是经济法律的核心，在西方有“经济宪法”之称。欧洲竞争法中国有企业和政府不得因为其拥有行政性而豁免反垄断法的适用，甚至法律也是如此。我国也已经出台了《中华人民共和国反垄断法》，里面对行政垄断也做了一些规定，这虽然表明我国立法者对行政垄断持坚决反对态度，但这些对行政垄断的规定也存在一些值得商榷的地方。其一，我国《反垄断法》中关于行政垄断的管制在实践中可能会出现的问题在于，因为法律责任的不明确、不严厉，而行政主体和国有主体并无截然的界限和实质区别，因此国有主体和政府会得到适用豁免。“为有效的预防和制止垄断，必须规定实施行政垄断行为的主体要承担的具体的民事、刑事和行政责任，还要把组织责任与个人责任分开。”国企以及其背后的政府都应当像《反垄断法》界定的“经营者”一样适用该法。其二，虽然我国的反垄断法规定了反垄断委员会，也规定了由国务院规定反垄断执法机构，但从实际情况来看，将会形成现有几家执法机构分头执法的局面，这种情况毫无疑问的会影响反垄断法的权威和效力。此外，“反垄断法将反行政垄断的主要任务交给了各级政府机构，而各级政府机构正是行政垄断的主要实施者，处理问题难免要受到束缚。”因此，为避免这种情况，应当设立具有一定独立性的专门的反行政垄断的执法机构，要使其不受地方政府的制约，从而确保其执法公正、公平，另外，执法机构还要实行垂直领导，使反行政垄断的执法机构独立于地方政府，并拥有独立的对案件进行调查、取证、处罚和发布禁令的权力。（作者单位：江苏师范大学）

基金项目：江苏省2014年度普通高校研究生科研创新计划项目（KYLX_1438）

参考文献：

[1]郑鹏程，《论行政垄断的概念与特征》，《中国社会科学院研究生院学报》2008年，第2期，第39-43页。

[2]张淑芳，《行政垄断的成因分析及法律对策》，《法学研究》，2009年，第3期，第101-111页。

[3]王俊豪、王建明，《中国垄断性产业的行政垄断及其管制政策》，《中国工业经济》，2007年，第12期，第30-37页。

[4]刘华涛，《激励性管制下企业的策略性行为及其治理》，《经济体制改革》，2013年，第3期，第121-131页。

[5]郑鹏程，行政垄断的法律控制研究，北京：北京大学出版社，2007年，第34—56页。

[6]王晓晔，《行政垄断问题的再思考》，《中国社会科学院研究生院学报》，2009年，第4期，第49-58页。