服务型政府下寻求政府柔性执法的制度规约

宋哲妍

摘要：行政权利的内容在于行政执法，当前我国城管与民众矛盾冲突不断，如何寻求一种柔性执法，彰显十八大的良法善治精神显得尤为迫切，笔者就广州的实际情况出发，从建设现代化大都市的功能和特点出发，探究不断推进和深化城市管理体制改革，进一步转变执法理念、优化职能，建立和完善适合现代化大都市发展需要的城市管理新体制，从而有力地促进广州市经济、社会的发展，以寻求广州市城管柔性执法出路为目的。

关键词：良法；城管执法；柔性执法；非强制性行政行为

一、 十八大法治精神下寻求柔性执法的迫切性

（一）新法治精神解读

“法治”在亚里士多德看来分为良法和恶法，他在自己著作中详细解释了好的法律是人们所指的法治，而那些恶法只能是妄图控制人民的一种工具。所谓良法善治，只有恪守以民为本、立法为民的理念才能从根本上得到人民内心真诚的拥护和信仰，这样法律的权威才会深入人心、才会得以贯彻实施。在十八大四中全会的《決定》中还囊括了七个大的方面，这些内容贯穿起來是一条非常清晰的主线路，也就是我们追寻的用良法来得以善治。良法善治必须依赖立法、司法和行政等国家各职能部门间的良性互动，必须以一系列的思想理念和机制规约支撑，良法要崇尚科学，反对专制、崇尚自由、张扬人性、彰显社会主义核心价值观，要强调“利民、裕民、养民、惠民”，这“四民”要素从根本上反映了良法应有的价值诉求，“良法”需要运用一系列机制规约、制度来保障实现，需要明确清晰的衡量标准和完善的程序实现支撑。大部分的法律、法规都是由行政机关来执行，寻求新法治精神下的柔性执法来建设现代城市尤为关键。当前中国服务型政府探索具有柔性的、灵活性的非强制性行政执法适时而生，这种可以相对代表民意、反映民心的行政行为，有助于缓解城管与小贩之间的矛盾，更是构建社会主义和谐社会的题中之义。

（二） 非强制性行政行为的基本内涵

一般而言，非强制行政首先保证行为的合法性并且以职权而为，它体现了一种平等、民主、协商的特性。相较于执行僵硬化、单方意志化的强制行政，更易体现当前我国以民为本的思想。具体包含：第一，权利、义务的协商性。第二，权利、义务的相对性。第三，双向互动性的行为。第四，行为的自觉履行性。具体解释为假如非强制行政行为在实施过程中，被相对方拒绝，行政主体便没有权利强制执行，更不能采用强行制裁手段。具体解释为除行政合同的履行过程外，相对方抵制非强制行政行为不发生法律责任的承担问题。所有的这些理念都是当前服务型政府下以人为本的、关注人的尊严、尊重人的价值体现，尤其是近年来， 城管执法机构与城管执法相对方的民众关系紧张，陷人了尖锐对立的尴尬境地。在当前服务型政府的驱使下、透明开放的信息时代，政府怎样寻求出一种“理智、温和、规范、创新”的执法形式，以说服教育为主，行政强制为辅，减少执法的阻力把对立缩小，达到寻求的柔性执法社会效果。促使城管执法人员积极探索柔性的、人性化的执法方式，摒弃过分的强调法律的刚性和威慑力，学会运用柔性手段，避免城管与小商贩正面的激烈冲突，从而促进城市的和谐、文明可持续发展。

二、 当前广州市城管执法的现状剖析

（一）服务型政府视角下广州市城管演变过程

我国经济的快速发展的特定环境下，城镇化的进程中大批外来人口涌入城市，这给城市的管理带来了前所未有的挑战，作为改革开放前沿阵地的广州首当其冲。在广州市“城管”这一称谓，是现有两个局级单位广州市城市管理委员会和广州市城市管理综合执法局的简称。在过去的近30年，广州“两个城管”称号的单位相融相生共同为广州市的城市建设作出努力。

1985年广州市首先成立了城市管理执法大队，它当时主要拥有4项执法权力。这支队伍经过30年的发展已经是现在的广州市城市管理综合执法局。执法权也由当初的4项发展扩大成现在的321项。1990年广州市人民政府又发出《关于成立广州市城市管理委员会的通知》，宣告广州市城市管理委员会成立。与现在“广州市城市管理委员会”的职能部门并不相同，它的主要任务是协管作用。2009年广州市城市管理委员会作为一个新的部门成立。和前述的“广州市城市管理委员会”仅为协调机构不同，这次成立的广州市城市管理委员会是大部制后新成立的实体政府职能部门，把以前的部分单位划分进去，此时“委员会”也被改名为“领导小组”，划到新成立的城管委员会中，同时还兼职一些城市管理和综合执法工作。广州市城管经历了一个从无到有、从不完善到逐步完备的过程。顺应时代潮流，北京宣武区在1997年作为国内首个实行城市管理相对集中行政处罚权的改革地区，在改革开放逐步推进的进程中在中国的改革开放前沿阵地中的深圳、广州、上海一些大中城市也开始进行城市管理行政执法体制改革。其中最初广州市城管根据城市管理行政执法中出现的难题和挑战，运用科学发展观的理论结合广州市的实际问题，重点通过网络联动的形式调动资源为公众提供高质量的服务的“广卫服务”模式。其主要有3大内容：一是建立“三网”（网格化管理城市）为快速处理城管中的问题和矛盾打造基础；并通过区域网、人员网、信息网进行具体实施。二是实行“五步法”（定、查、考、示、评）公示考核结果管理城市；实现考核透明化。三是用科技手段管理城市，实施视频监控；对监控平台实施24小时不间断监控。这是广州城市管理模式的重要创新和手段。

直到2014年12月30日，相关负责人证实广州市城市管理委员会和广州市城市管理综合执法局合并。这也是当今服务型政府下体现平等、和谐的题中之义，改善了多年城管执法队员的尴尬社会地位，顺应“局”、“委”合并的简政放权大趋势。

（二）当前广州城管执法难题

首先，多年以来我国城管执法多以《行政处罚法》作为在推进城市管理进程中的法律规范，却忽视了该法是一个比较理想化的程序制度设计，在现实的操作实施和应用中并没有具体的详细细节规定，城管“相对集中的行政处罚权”的使用，已使其在多数情况被民众看作是“黑脸”角色。当前的城管部门执法各有说法，大都依据当地职能部门的一些规章制度和法律法规，缺乏规范，其合法性和权威性也必然受到民众的质疑。其次，在现实生活中，一些执法人员缺乏法治的思维，致使执法人员和小贩民众冲突不断，从以下数据可以看出广州市城管的执法冲突问题依然十分突出。

广州市首先面临着执法任务比较繁重但是执法力量却不足的问题。相关数据显示2013年广州市的定编城管执法人员为3196人，相比北京在编7000多人和上海在编5000多人来说相对较少。针对这种情况，广州市只能靠增加协管员的数量来弥补正式城管人员的不足，所以像广州这样拥有30-50多万流动商贩的城市拥有多达6000余人的协管员，将近是广州市正式编制城管人员的两倍。这种状况却使一些城管执法人员的权威受到质疑。

城管被不信任，除了有部分协管员执法失当、语言欠妥、行为粗暴等原因外，也有一些不法之徒妄图扩大社会矛盾来宣泄自己的不满，所以应该一分为二的看待城管执法这一问题。城管之所以被“丑化”主要原因在于：初期的城管队伍人员身份复杂使得城管队伍良莠不齐，一些执法人员言行举止和执法方式的简单粗暴给民众留下一些阴影，很多时候陷入“塔西佗陷阱”中，城管在民众中的公信力受到挑战；城管的执法弹性比较大，肆意妄为的处罚、漫天要价给民众造成很大的反感。一些违法执法行为严重损害了人民群众的利益，也违反了公平、正义的社会主义价值观；面对如此困境如果城管执法人员能做到文明友爱柔性执法，既维护了服务型政府形象，又能得到广大群众的理解和支持。

三、 服务型政府下广州市城管寻求柔性执法出路

（一）执法理念和执法方式的转变

城市由人聚集而成，顾名思义城管的最终目的是服务于人。新公共服务理念在于政府服务于民，并且时刻保障公民基本权利，在当今中国要实现服务型政府目标必须按照十八大四中全会以来的良法善治精神来规范行使权力、履行政府职能。我国以最广大人民的根本利益为一切工作的出发点，国家机关的执法人员尤其是在与民交往第一线的城管执法人员必须树立为民执法、执法为民的理念，主动为民服务，城管部门在执法中更要规范执法，做到与民互动，尝试使用非强制性的、人性化的柔性执法方式。目前对于柔性执法还处于探究阶段，亟需国家给予规范制定，寻求一套科学合理、责任明晰、运转有效的城管执法制度体系。

国家行政学院教授汪玉凯在其文章中说，要想重塑城管在民众中“妖魔化”的形象，首先要改变工作理念，改善执法作风，将城市管理和为民服务结合起来，通过服务来体现管理。在广州发生的暴力抗法事件表明强制执法只会带来更大的矛盾，寻求城管柔性执法最重要的是要明确城管部门本身的定位和责任，广州市城管善于整合社会资源，从内心理解小商贩，对其所面临的问题进行了解、耐心疏导小商贩的违规行为，给予社会保障指导。让小商贩有更多的就业选择或者规范他们的商贩行为，实现彼此之间的信任。

（二）示范带头广州市综合执法模式探究

报道于2014年11月17日，广州市车陂街在广东省首创了“公安+城管”为主的城管“广州市天河车陂综合执法模式”。据称广州车陂是一个比较复杂的城市管理“综合体”，其拥有天河最大、最拥挤的城中村，随着近年广州城市中心逐步东移，加上新型地铁、快速公交陆续建成开通，这是城市发展中的典型爆炸式人口集中方式。相应的各类流动商贩大量涌现，仅东圃大马路就有2000多个流动小贩，给城市带来极大脏乱差的局面。城管执法时，没有强制权根本无法进行执法行为，由于分散执法，合力太小浪费资源且不能达到城市治理的效果，通过服务型政府理念的渗透、创新政府执法模式广州市天河区首先试点“城管+公安”为主的多部门联合执法，在全省首创了“多部门综合执法合作共赢的城市管理模式”。在广州越秀一些老城区也借“幸福社区”的创办鼓励居民自治，自己管理自己的家园，提升自己的幸福指数，很大程度上调动了广大居民投身于城市管理的积极性。这在全国也是起到很好的示范效果。这很大程度上弥补广州市城管执法人员不足。在新服务型政府理念指导下，用人民赋予的权利为人民谋利益，相信城市管理水平会不断提高，政府的服务形象也会深入人心。（作者单位：广州大学公共管理学院）

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