我国土地发展权理论研究

[摘要] 土地发展权是研究土地使用问题的理论基础。本文利用文献研究和比较研究的方法，从土地发展权的提出、定义、权利性质、权利主体、分配方式五个方面全面分析和归纳了目前国内研究现状，总结土地发展权在我国的理论发展路径，并提出具有现实意义的研究问题。

[关键词] 土地发展权；权利性质；权利主体；分配方式

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.38

目前，我国已有不少学者从经济学视角和法学视角对土地发展权着手研究，研究内容涵盖：土地发展权的提出、定义、权利性质、权利主体、增益分配等。

1 土地发展权的提出

土地发展权的雏形是采矿权，对土地各部分权利分离而将采矿权独立出售[1] ，在这种思路的启发下，土地发展权逐渐形成。

柴强（1993） [2] 认为，土地发展权的设立使得土地所有权的范围是以依法取得土地所有权时的权利状态或正常使用价值为限，此后若想提高土地利用集约度或变更土地使用性质则属于发展权。也就是说，土地发展权是由于对土地用途或者土地利用集约程度的限制而产生的。胡兰玲（2002） [3] 、刘国臻（2007） [4] 都同意这种看法。而黄祖辉等（2002）[5] 更加明确地指出，土地发展权是因限制土地发展而形成的，若无限制，则无土地发展权一说。杨明洪等（2004） [6] 继承并发展了这个观点，认为土地发展权的产生不仅需要限制土地用途的机制，而且要等到经济社会发展到一定程度后，土地使用价值显现，土地发展权才真正形成。陈柏峰（2012） [7] 认为，土地发展权是由于国家行使管制权限制土地开发利用。

总之，各种研究对于土地发展权的形成机制具有相似的看法，认可或一定程度上同意，由于土地的使用性质或利用集约程度受到限制，土地发展权才会出现。土地发展权是在土地权利由平面走向立体、由静态转为动态的过程中产生的 [8] 。

2 土地发展权的定义

关于土地发展权的定义，观点主要分成两派。以沈守愚（1998） [9] 、杨明洪等（2004）[6] 、刘国臻（2007）[10] 为代表的学者认为，土地发展权是变更土地用途的权利。这是一种狭义的土地发展权，仅考虑在时间维度上对土地的发展。其中，刘国臻虽然也谈到了空间维度上的土地发展，但是他认为，土地立体发展属于空间权，它与动态的土地发展权是相互独立的。而以胡兰玲（2002）[3] 、王海鸿等（2007） [11] 、刘明明（2008）[12] 、陈柏峰（2012）[7] 、张鹏（2013） [13] 为代表的学者则提出了广义的土地发展权，他们认为，土地发展权是为土地探求更大发展机会的权利，包括变更土地用途和提高土地利用集约程度两方面，考虑了时间和空间两个维度。广义的土地发展权观点获得了更多学者的赞同，也比较契合国外的主流观点。

3 土地发展权的权利性质

在土地发展权的权利性质中，研究的焦点往往集中在“土地发展权是否独立于土地所有权而存在”的问题上。目前，较多的学者赞同土地发展权的独立性。梁慧星（1996） [14] 指出，土地发展权是一种可与土地所有权分离的独立财产权，肯定了其独立的物权属性。胡兰玲（2002）[3] 、刘国臻（2007）[4] 、王海鸿等（2007）[11] 也持相同观点。但是，也有不少学者认为土地发展权不具备完全的独立性，或附属于土地所有权，亦或与土地所有权有关联。杨明洪等（2004）[6] 将土地发展权视作土地所有权权利束的子权利。刘俊等（2012） [15] 认为我国的土地发展权是国有土地所有权五项权能之一，是土地收入权的延伸和组成。这类观点被陈柏峰（2012）[7] 概括为“土地发展权派生论”，即主张土地发展权是土地所有权的派生权利。而刘明明（2008）[12] 引用国外的法院判决，认为土地发展权仍然是土地所有权的一部分，仅具有相对独立性。张期陈等（2010） [16] 认为，土地发展权可以从土地产权束中分离出来，但不可完全分割。两位在“土地发展权派生论”的基础上承认了土地发展权的相对独立性。

一些学者同意或默认土地发展权的独立与否问题与土地发展权的权利归属有关，因此，土地发展权的独立性问题作为权利归属问题和收益分配问题的一个可能影响因素，受到广泛关注和研究。

4 土地发展权的权利主体

关于土地发展权的权利主体的研究是从理论上的定义定性向现实中实际问题过渡的桥梁，也是权利所带来的增值收益如何分配的首要依据，因此，确定土地发展权归属主体至关重要，具有较大的研究价值和现实意义。

王永莉（2007） 对国内当时已有的研究整理归纳，认为主要可以分成单一权利主体派和二元权利主体派两大类。单一主体派主张全部归国或全部归私，二元主体派强调国有土地的发展权归国、农村集体土地的发展权归私。王永莉的这种分类方式在整体上指出了目前国内研究的分歧所在，但是，她所列举的主张全部归私的几位学者的研究，都仅仅谈到了农村集体土地的发展权应归土地所有权人（即农村集体）所有，他们并不否认国有土地发展权归土地所有权人（即国家）所有，也就是说，他们其实也赞成二元主体论。因此，这样的分类方式会有重复。

其实，土地发展权的权利归属只有两种可能性，归国家或者归土地所有权人。由于我国城市土地的所有者是国家，因此不管选择哪种，城市土地的发展权最终都是属于国家。那么，主要的分歧就集中在农村集体土地的发展权归属问题。本文对于土地发展权归属问题的归纳和分析，也主要聚焦于农村集体土地的发展权。根据《土地管理法》的要求，目前，集体土地被征收时按原用途补偿，也就是说，我国实际上等同于实行农村集体土地发展权归国。这种政策，赞成方和反对方都存在，至于理由，亦有从不同视角出发的不同观点。

土地发展权独立与否是一些学者判断权利归属的一个依据。杨明洪等（2004）[6] 、刘明明（2008）[12] 认为土地发展权不具备完全独立性，是土地所有权的组成部分，并将此作为农村集体土地发展权应归所有权人（即农村集体）所有的判断依据。张期陈等（2010）[16] 认为土地发展权是土地产权束中可分离但不可完全分割的部分，并剖析了土地发展权中“权”字的含义，认为该“权”指的是农村集体享有的权利而非国家政府带有行政性质的权力。

但是，也有很多学者没有提到或者不认同两者之间的联系，而从其他视角解释了他们判定权利主体的依据。

认为农地发展权应归国有的学者中，胡兰玲（2002）[3] 、陈柏峰（2012）[7] 认为土地发展权是独立的，但没有将其独立性作为归属于国家而不是所有权人的判断依据。陈柏峰借鉴孙中山《三民主义》中的观点，认为土地增值包括自力增值和外力增值，更改用途所带来的增值是社会共同努力的结果，属于外力增值 ，不应由所有权人私人独享。张良悦（2007） [19] 没有明确指出土地发展权是否独立，他认为政府应该拥有转换土地用途的控制权，否则农民受短期利益诱惑，会过度出让土地，并造成严重的生态问题和粮食、就业、社会保障问题。

认为农地发展权应归私有的学者中，刘国臻（2007）[4] 承认土地发展权的独立性，在他早期的研究 中，强调对原土地增加投入但使用性质不变的发展权归农村集体，而使用性质改变的仍归国家，总体偏向归国的思想，但是，后期的研究[10] 中，强调土地发展权的私权性，认为国家的角色是政治组织而不是市场主体，因此农村集体土地的发展权应该全部归私。他指出，由于我国两种不同所有权的土地存在明显的地域界限，因此不会产生类似于英国由于土地区位不同而导致的不国有就不公平现象。但是，他的这种观点，没有考虑农村集体土地范围内的区位不均等可能带来的不公平，亦有不全面之处。王海鸿等（2007）[11] 直接指出，土地发展权是否独立或附属于土地所有权的问题与土地发展权是否归属于土地所有权人无关，他认为，农地发展权应该归私，并且是归属于农民而不是农村集体，否则易造成主体虚位和权力寻租，而且，农民的承包经营权有效期长，具备准所有权的性质，因此，权利主体为农民是最合适的。

其实，农村集体土地发展权归国还是归私的分歧原因在于研究者从不同的侧重点分析问题，主张归国的学者往往看重公平的原则，而主张归私的学者则注重效率、保护权利，他们认为国家的介入是混淆了行政主体权力和市场主体权利的关系。

5 土地发展增益的分配方式

土地发展增益如何分配直接关系到国家政府、地方政府、农村集体和农民个人的真实收益情况，是实践中的重要问题。综合了目前已有的研究，大多数学者虽然在权利归属问题上因为对公平或效率有不同的侧重而存在分歧，但是在增益分配上又往往希望两者兼顾。

赞成农村集体土地发展权归国的学者中，张良悦（2007）[19] 将土地发展增益分为两部分，认为土地用途改变带来的收益应归土地所有者（这与周诚（2003）[18] 的观点相悖），经济发展带来的收益应归社会公众，主张虽然发展权归国，但发展增益不通过政府而直接分配给不同主体。但是他的分配方式可能会因难以分清两部分利益而较难操作。陈柏峰（2012）[7] 分析了英国和美国权益分配的实质，认为英国先通过将发展权收归国家获得大部分土地发展增益，再通过公共财政调节，实现增益的社会共享，而美国则通过发展权的私有化将土地发展增益强制分配给所有发展权拥有者，实现增益的社会共享，两者殊途同归。我国目前的模式与英国类似，且应继续坚持，但是因为自身的发展特色，需要从总的发展收益中分配部分给没有被征地机会（也就是土地用途无法更改又没有发展增益补偿）的农民，或者增加土地发展权补贴，或者建立农村社会风险基金，通过再分配实现增益的社会共享。

赞成农村集体土地发展权归私的学者中，杨明洪等（2004）[6] 提倡使用“片区综合补偿价”，即体现土地区位价值的市场评估价。万磊（2005） [21] 认为政府应对土地发展权所有者征税。刘明明（2008）[12] 指出，由于农地区位不同，农地所有者实现土地发展权的机会不均等，要对没有实现发展权机会的农民给予补偿，这与陈柏峰的再分配思路相似。张期陈等（2010）[16] 首先批判了归国派（如陈柏峰）将土地发展增益归功于城市化、进而要求全社会共享增益的观点，他们认为，若把所有国民经济活动纳入一个系统中整体看待，则系统中各成员所有分享的是全部的城市化收益，而非仅仅农地发展增益，否则，农民的收益被分享了，农民却又分享不到城市中的各项保障和利益，也是不公平的。张期陈等建议政府作为行政权力主体，利用政策规定农地数量的利用上限，防止农村集体或个人因追逐增益而过度开发农地的行为。以上学者中，除了杨明洪外都认为应当在归私的基础上进行调节或限制，这是他们想在保障效率同时兼顾公平的思想体现。

6 总结

除了以上提到的这些研究方面，也有不少学者对于土地发展权的运作方式[刘国臻（2007）[4] 、王海鸿等（2007）[11] ）、定价（张鹏等（2013）[13] ）、类型（张鹏等（2013）[13] ）以及国外已有的土地发展权模式（臧俊梅等（2010）[22] ]进行了研究。未来对于土地发展权的研究方向，除了继续探究其权利归属和增益分配外，也将集中于其具体运作方式（例如土地发展权的移转、征购）等具有现实意义的问题。

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[作者简介] 杨笛韵（1989— ），女，浙江宁波人、华东师范大学商学院硕士研究生在读。研究方向：房地产经济。