中国行政垄断行业的改革困境

[摘要]中国行业垄断企业凭借其行政垄断地位攫取高额垄断利润，不仅侵害了经济效率和人民利益，也威胁着改革的进程与和谐社会的建设，中国行政垄断行业改革举步维艰。本文引入奥尔森的利益集团理论对其进行分析。作为小集团的行政垄断行业相比于作为大集团的民营企业和消费者在博弈中更易采取集体行动维持其垄断地位，并有动力向规制机构等其他分利联盟渗透。外资企业的竞争威胁虽有可能倒逼中国行业行政垄断的改革，但打破行业行政垄断的突破口仍在于国家自身的政治体制改革。

[关键词]行政垄断；利益集团；奥尔森；小集团

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.008

近些年来，中国行业行政垄断问题不仅给国民经济的发展带来许多负面影响，而且不断激化着社会矛盾并威胁着社会的和谐与稳定。尽管这已引起了党和政府的高度重视，中央领导一再要求深化垄断行业改革，加强政府监督和社会监督，完善对垄断行业利润水平和员工收入水平的调控，然而垄断行业的改革依然成效不大，中国行政垄断行业改革迟滞不前。下文试图用奥尔森的利益集团理论给出一个分析中国行业行政垄断的视角。

1 奥尔森的利益集团理论

传统的集团行为理论认为，具有共同利益的个人形成集体后会有较强的动力为取得共同利益而采取相应的集体行动。奥尔森指出，实现集体行动需要若干条件，其成员具有共同利益只是促成集体行动的条件之一，具有共同利益的群体并非就能达成集体行动。

1.1 实现集体行动的条件

第一，假定人是理性、自利的，而不是利他主义的。组成集体的个人仍是从其自身利益出发去追求集团利益，维护集团利益的根本是寻求自身利益，尽管其只能获得集团利益的某一份额。利他主义的个人不可能十分在意集团范围内自私的集体利益，正如其不在乎个人利益一样，因此不可能为了个人利益而去追求集体利益；换言之，利他的人无法实现集体行动。

第二，各集体成员应具有相容性利益。集体利益一般可分为相容性的和排他性的。相容性利益指各利益主体具有某种兼容或一致的共同利益，这一共同利益的实现对各利益主体均有益处，其间是正和博弈的关系；而排他性利益指各利益主体相互间的利益是排斥的或矛盾的，一方所得即为他方所失，其间是零和博弈的关系。显然，具有相容性利益的各集体成员相较排他性利益的集体更易实现一致的集体行动。

第三，各集体成员实施集体行动所得收益应大于其为集体行动所付成本。科斯认为企业是市场的替代，企业可被看作组织良好的集体，那么从经济角度来看，集体也是对市场的替代。试想，如果个人行动更为有效，为何还需要集体行动？只有当集体能够提供仅靠个人难以得到的利益时，个人才会求助于集体。

然而，具有相容性利益的个人所组成的集体并不总能达成有效的集体行动。集体与个人的不同在于为其成员提供的集体物品是一种公共物品，公共物品的消费具有非竞争性和非排他性的特征，而私人物品的消费有竞争性和排他性。由于单个成员为自己提供某种集体物品时，难以将其他成员对此集体物品的享用排斥在外，因此集体物品的提供或是某一集体行为的产生具有很强的外部性。如果缺乏有效的制度安排，集体行为中“搭便车现象”就会盛行，导致集体成员缺乏动力提供集体物品或实现集体行动，从而集体物品或集体行为的提供总是会少于社会的最优量。

为了实现集体行动，有效的制度安排如选择性激励或强制力的引入是必要的，不过这一点对于小集团是例外。小集团因与大集团的逻辑不同，相较于大集团它能够自发地为自己提供集体物品。这是由于小集团中集体成员的数量较少，在更大程度上有可能某些成员从集体物品中得到的收益超过了提供集体物品所需耗费的成本，也即整个集团从集体物品中得到的收益与耗费的总成本之差超出了某个或某些成员得自集体物品的收益。因此在小集团中，每个集体成员都能获得总收益的较大份额，所以小集团有动力自发提供集体物品，小集团比大集团在实现集体行动和提供集体物品方面更有效率和富于生命力。

与小集团不同的是，大集团实现集体行动需要有效的制度安排。这可以通过某一强制力来实现，比如国防由政府的强制税收来提供，若没有这一强制征收而由某一公民提供国防是不可能的，所以一国公民组成的大集团就无法得到国防这一集体物品的供给。此外，还可以通过对大集团成员进行选择性激励的方法达成集体行动和提供集体物品。选择性激励包括正向的与反向的，即对集体成员在提供集体物品的过程中的功过赏罚分明，从而消除或降低集体内行为的外部性。然而，即使存在有效的制度安排，大集团巨大的组织成本也使制度安排的创建成本和实施成本加大，加剧了大集团集体行动实现的困难。

1.2 集体物品得以供给的成本与收益分析[1]

为了更清楚地表达集体物品得以供给的逻辑前提，设t为集体成员获得集体物品的比率或水平，v为成员的收益，c为成员的成本，V为集体物品带给整个集团的总收益。

2 中国行政垄断行业改革迟滞

2.1 何谓行业行政垄断

行政垄断是1988年胡汝银在其《垄断与竞争：社会主义微观经济分析》一书中首先提出的。他认为，政府依靠行政手段和行政组织同时对宏观经济变量和微观经济活动加以控制，这种高度集权下的计划指令导致了一种绝对垄断的情况，它不同于一般市场经济条件下的市场垄断，所以称它为行政垄断[2]。二十多年来，学术界对行政垄断的定义并未达成一致的看法。笔者认为，行政垄断是因行政机构滥用各种行政权力排斥或阻挠竞争而使市场主体得以确立垄断地位的行为，且判断一个行业是否为行政垄断行业并非依据此行业中存在的企业数量或集中度，而要看是否有行政性准入壁垒。比如在我国电信行业的市场准入壁垒依旧较高的情况下，通过对其进行简单的分拆即行政性重组并不能形成有效的市场竞争格局，虽然分拆后已成几家，但这些分拆后的企业仍然是国有独资企业，市场准入没有开放，所以实质仍是一家，行政垄断的局面并未打破。

目前，我国的行政垄断行业有电力、电信、证券、保险、烟草、石油、石化、煤炭、民航、邮政等行业。这些行业的行政垄断源于我国建国初期实行的计划经济体制，即权力高度集中，国家用行政手段配置资源，所有行业的准入都由政府规定，从而在缺乏竞争的情况下企业的垄断地位就自然而然地确立了。政府经济管制的传统造成我国的自然垄断行业往往也是行政垄断行业，由于是政府直接投资建立，政府的利益与行政垄断行业的利益密切相关。中国改革开放三十多年来，中国的政治体制改革的推进远滞后于经济体制改革。“在边界不变的稳定社会中，随着时间的推移，将会逐渐形成大量的集体行动组织或利益集团以实现它们的潜在收益” [3]。面对大多数竞争性行业已形成的买方市场，垄断行业的主管部门倚仗行政权力设置难以逾越的行业进入壁垒，甚至打着国家利益的旗号维持其垄断地位。在如此“政企合一”的体制下，垄断行业的高收入也就不足为奇了。而垄断行业高层与监管部门高层换位调职之事时有发生，暗示着垄断企业和其监管部门之间有着千丝万缕的关系。

2.2 中国行政垄断行业改革迟滞的原因

近些年来，我国垄断行业的行政垄断状况不但没有消除、反而有增无减，笔者认为这一现状正是相关利益集团博弈均衡的结果，这一结果导致垄断行业继续享受国家财政巨额补贴和各类优惠政策，通过抬高价格并限制产量而得到高额垄断利润。换言之，至今还没有哪个利益集团拥有能够突破这种利益格局的力量，从而驶向新的均衡状态。下面将借助奥尔森的利益集团理论，从这几大利益集团间的相互关系来阐述行政垄断行业改革迟缓的原因。

2.2.1 垄断企业

中国的行政垄断行业就如奥尔森笔下的小集团，它们大多由几家大型国有企业占据了较大的市场份额，它们的垄断地位既有历史原因，又靠自身利益集团对垄断地位的维护。这一垄断利益集团不惜牺牲消费者的福利，通过寻租等方式游说其规制机构并进行势力渗透，从而与规制机构间的联系日益紧密，导致这些行政垄断企业在身为运动员之外还兼具裁判的身份。行政垄断行业中的垄断企业有了政府的补贴、优惠和低税收，通过不断的涨价和限制产量获取高额收益，并已日益成为难以打破的利益集团，作为小集团它比大集团更易采取集体行动维护自身的既得利益，从而加大了破除垄断的难度。为了说明垄断企业作为小集团如何具有限制产量并抬高价格的动力，引入以下模型进行说明：

假设S为整个行业销售量，s为该行业中某一企业的销售量，p为该行业产品的价格，a为该行业中某一企业的净收益，为简便起见假设该行业生产的边际成本为0。

由上式得出，只有当行业需求的价格弹性小于该企业的销售量占行业总销售量的份额时，该企业为达到最优产量将减产，而减产的损失将从更高的产品价格得以弥补。对于小集团而言，单个企业的销售量占总销售量的份额较大，相比于大集团而言该值f更容易高于行业需求的价格弹性e，因此小集团比大集团更有动力限制产量并抬高价格，这是小集团给行业中所有企业的集体物品。对于垄断利益集团来说，更高的价格和更有利的立法便是其行业小集团的集体物品，受到整个集团的极力维护。

2.2.2 规制机构

我国的规制机构由于历史因素从开始成立就缺乏机构的独立性，其与所规制的垄断行业之间利益错综复杂，具有政治利益与经济利益的利益双重性，导致其不能很好地履行其监管职能。当面临行政垄断改革的压力不大时，规制机构的经济利益超过了政治利益，这时规制机构很可能被垄断利益集团俘获，从而纵容垄断企业的低效率，制造行业的进入壁垒并从高额垄断利润中分得自己的一杯羹；当规制机构面临的政治压力巨大，使之更多地考虑其政治利益时，垄断行业的改革将可能被迫进行。目前虽然已进入改革的深水区，但规制机构仍未有改革的姿态，其与垄断企业间依然有着千丝万缕的利益关系。

2.2.3 消费者

垄断企业不断升高的价格和降低的服务质量最终是由消费者埋单的。然而，消费者人数众多并分散各处，作为奥尔森笔下不折不扣的大集团，集团内既缺乏强制力和选择性激励，也面临巨大的组织成本，使个人采取集体行动面临极大的外部性，从而难以形成有效的集体行动。福利受到侵害的消费者虽对垄断行业深恶痛绝但也无计可施，消费者不可能靠自己的力量维护自己的利益。

2.2.4 民营企业

中国众多的民营企业与垄断企业在市场中虽是零和博弈的关系，但竞争条件却有着天壤之别。如果说垄断企业是国家的宠儿，那么民营企业就犹如福利院中的弃儿，不仅得不到垄断企业拥有的财税减免和政策补贴，而且垄断行业的高价也抬高了民营企业的经营成本，导致吸纳了中国3/4就业量的民营企业在市场竞争中步履维艰。另外，民营企业由于天生底子薄、基础弱，并正面临企业结构转型的压力，要想通过产品创新或管理创新提高劳动生产率更是难上加难。

2.2.5 外资企业

外资企业进入中国市场的最主要目标是占领中国市场、扩大销售份额以获取高额企业利润。为了达到这一目标，外资企业将寻找能与自身优势形成互补的要素，而我国垄断行业的行政垄断优势既能使其获得各种优惠和保护政策，又能使其通过控股权的增强最终取得行业垄断的地位，所以外资企业更愿意选择与我国的行政垄断企业进行合资。而垄断行业的高收入正是其拥有行政保护和市场势力的表现，这一优势将吸引外资企业的合资。然而当行政垄断对外资企业设置了进入壁垒，使其不能分享垄断行业的利润时，外资企业也成为垄断行业高收入的反对者。外资企业与垄断企业之间既有合作，又有竞争。前者促成二者间的合资与合作，后者导致二者间的收购与吞并。外资企业由于其核心资产优势和雄厚的资金实力得到了国家的青睐，并对其在华投资给予政策优惠。外资企业与垄断企业的合资，能够盘活国有资产存量，重组优化企业结构，有利于国企实现制度创新。但垄断企业也面临被外资企业控股乃至收购股权并最终独资的风险，从这一点看，外资企业是促使垄断企业改革的外部动力。即使其不改革，当外资企业逐渐降低中方股份，最终也会使垄断行业的高收入不复存在。

从以上各利益集团力量的分析来看，作为小集团的行政垄断行业拥有维持自己既得利益的强大力量，并向规制机构等其他分利联盟渗透，而作为大集团的民营企业和消费者尽管有利益的诉求却不能采取任何有效行动。不过，垄断企业有可能面临外资企业的竞争威胁而倒逼中国行业行政垄断的改革。

3 结论与启示

以上对各个利益集团的剖析可见，打破行业垄断的突破口在国家。消费者和民营企业皆是弱势群体，靠其倒逼改革解决问题是最后的途径。而垄断企业、规制机构和外资企业都被强权的国家牵制，因此改革应从国家入手。这需要中央政府更坚定改革的决心和信心，拿出改革的勇气和智慧。中国行政垄断行业的低效和分利联盟的扩大，正潜移默化地改变着中国社会的激励方式和演进方向。因此国家必须从自身做起，加快推进政治体制改革，实行宪政，先使自己成为“有限政府”，限制政府自己的权力，那么转变政府职能、政企分开就不攻自破了。国家的行为得到了约束和限制，才能去规制规制机构；规制机构的行为得到了有效规制，才能去规制企业的行为。如此自上而下的强制性制度变迁才是治理垄断行业的有效方法、也是治本之道，而通过提高弱势群体的博弈地位来打破利益格局的诱致性制度变迁因费时则前途未卜。

参考文献：

[1]曼瑟尔·奥尔森. 集体行动的逻辑[M]. 上海：上海人民出版社，2010：20-22.

[2]胡汝银.竞争与垄断：社会主义微观经济分析[M].上海：上海三联书店，1988：48.

[3]曼瑟·奥尔森. 国家的兴衰——经济增长、滞胀和社会僵化[M]. 上海：世纪出版集团，上海人民出版社，2012：41.

[4] 曼瑟·奥尔森. 权力与繁荣[M]. 上海：上海人民出版社，2012.

[5]徐淑丹.从西方规制理论看我国自然垄断行业的规制改革[J].中国市场，2012（4）.

[基金项目] 本文系国家自然科学基金项目《寻找企业边界的均衡点：规模与效率》（项目编号：71172225）。

[作者简介] 吴靖烨（1984—），女，江苏无锡人，中国社会科学院研究生院在读经济学博士。研究方向： 反垄断经济学， 法律经济学。