农村土地政策对小城镇发展的影响

武英伟

小城镇的建设与发展是进行农村改革和走向现代化的重要内容，也是推进城镇化道路的重要力量。因此，大力发展小城镇，寻求适合国情的城镇发展模式，对于促进农村经济发展、合理转移农村人口、增加农民收入以及提高我国的城市化水平具有十分重要的意义。加快城镇化进程已成为国家战略。但城镇化是一项复杂的、长期的系统工程，尤其是我国城乡关系长期受计划经济的桎梏，以往有些制度相互掣肘，束缚了城镇化的发展。如何建立新型城镇化制度体系，已成为我国社会经济发展的迫切要求。

改革开放以来，我国城镇化取得了积极进展，但在对小城镇发展的认识和实践上，却存在着一些误区和不容忽视的问题，有的认为小城镇发展就是把农民变成市民，圈地、搞市政建设；有的把小城镇发展定义为建市场；有的仅靠动员行政力量，搞小城镇建设，忽视了市场机制的运作：有的不注重社会效益、生态效益和长远利益等等。因此，在我国小城镇发展的过程中，以小城镇为对象进行理论研究始终具有理论意义和实践价值

土地政策问题是小城镇建设的核心问题之一。近年来，我国在推进小城镇建设中遇到的一个现实问题就是如何科学、规范地用地，这是小城镇发展中的一个基本问题。发展小城镇势必会占用一定的土地，但通过发展小城镇而拆除与合并自然村落又会空出部分土地，这将引发新的土地问题。随着我国城镇化步伐加快，小城镇数量猛增，部分村庄划入建镇范围，部分农村人口向小城镇集聚，涉及到许多政策性问题。因此如何正确认识和对待土地问题，具有十分重要的意义。土地政策制定的是否及时合理将起到至关重要的作用。

在相关的政策制定中要把保护农民利益发在首要位置。在鼓励农村进城进镇安家落户的同时要确保农民现有的优惠政策不改变，不能让农民有后顾之忧从而打消积极性。与农民利益息息相关的主要有几个方面。

一、土地承包经营权问题。为鼓励农村进小城镇落户，原则上仍应保留原承包农村集体土地的承包权，并鼓励依法有偿转让。

发展小城镇不能削弱农业的基础地位。在园区内村集体土地资产可以折价入股，可以用土地使用权作为条件搞企业联营。村在园区内的厂房等固定资产可以采用出租的形式，以保证村级集体有长期稳定的经济收入来源。发展小城镇还要妥善处置好土地承包经营权，对农民承包土地补征用后的土地补偿金不能全部归承包者所有，应有安置费的形式给承包者补偿，并体现土地承包经营权可以继承的规定。

要建立健全管理机制，使发展小城镇工作有条不紊。在发展小城镇过程中，对村级集体资产的分配和土地承包经营权的流转，职能部门和有关乡镇要建立相应管理组织，并明确相应的责任，制订具体的实施意见，对土地承包经营权进行转让的应办理登记手续，建立档案。

二、保护耕地问题。城镇区域范围的扩大必然要占用耕地，对于人多地少、耕地后备资源又十分有限的我国来说，耕地保护是小城镇建设不得不面对首要问题。如何处理好耕地保护与城镇化两者之间的关系，做到协调发展？应把握好以下几个方面：一要建立规划体系。宏观上，以小城镇土地利用总体规划、基本农田保护规划为龙头，以区域土地利用综合效益最大化为目标，科学合理地确定小城镇用地规划和布局。依据以供给确定需求和用途管制制度，自上而下，层层控制，有选择、有重点，合理有序地渐进发展小城镇。在编制完善土地利用总体规划的同时，树立城乡用地规划一体化的观念，将小城镇规划纳入村镇居民点体系规划之中，并充分考虑村镇本系规划和小城镇的城镇规划对土地利用总体规划的影响和制约作用，建立起统一协调的小城镇区域规划体系，避免小城镇土地利用总体规划与其他相关规划脱节，防止小城镇建设片面追求外延式发展规模，用地粗放、浪费土地和乱占滥用耕地的现象，使小城镇建设步入有序的可持续发展轨道。微观上，城镇用地要坚持珍惜和合理利用土地，切实保护耕地的基本国策。能用劣地尽量不用好地，能用荒地尽量不用耕地，并通过挖掘现有存量土地的内在潜力，提高土地利用的集约率、加强土地整理开发工作，科学地执行耕地“总量动态平衡”，增加耕地有效供给。

二要加大土地整理力度，确保耕地总量动态平衡。新《土地管理法》实施后，我国土地管理进入土地用途管制制度时代，保护耕地，确保耕地总量动态平衡成为我国土地管理工作的重大战略和艰巨任务。在小城镇建设占用耕地的同时，必须通过各种有效途径开垦同等数量和质量的耕地，以保持一定区域内的耕地总量不变。这就需要加大土地整理力度，努力促进农村人口向小城镇集中，乡镇企业向工业小区集中，耕地向规模经营集中，使原来分散的小企业经过搬迁，旧城庄经过撤并复垦出一定数量的耕地。同时有计划地、科学合理地加强对厂矿废弃地、农村河滩地和荒地等耕地后备资源的复垦利用，正确引导农业结构调整，并注重在耕地数量增加的同时重视新增耕地的质量，以寻求真正意义上的耕地总量动态平衡。

三、土地利用和管理方式问题

土地作为一种特殊商品，它不仅是一种不可再生的资源，更是一种资产。从国外成熟的土地市场看，城镇土地开发、基础设施建设所需的大量资金，来源于土地用之于土地，土地收入再投入到城镇土地开发及基础设施建设中，其中经营性用地出让往往采用招标、拍卖方式以贴近市场化手段，获取最大化收益。长期以来，我国对城镇土地大部分实行行政划拨，无偿使用，从而增加了政府投资开发土地的成本。如何改变土地利用和管理方式，笔者认为：

一要集约利用土地。鼓励更新改造老城区，盘活小城镇的存量建设用地；集体利用小城镇非农用地指标，并采取优惠的土地、税收、信贷政策，吸引老的乡镇企业向小城镇工业园区集中；提高新建乡镇企业分散布局的用地成本；采取优惠的信贷、税收政策，鼓励小城镇异地开发和复垦非耕的资源。

二要创新土地供给方式。坚持科学规划、土地有偿使用和严格用途管制，允许集体土地进入小城镇土地市场；严格划分小城镇土地权属关系，切实做到国家（政府）收税、所有者收租，并降低税、租标准；对现有小城镇的国有土地使用权实行租赁制土地使用者按年度向国家支付租金；对小城镇增加建设用地，分用途实行新的用地政策，纯粹公益事业建设用地，采取低补偿原则，商用建设用地，要允许规划区范围内的集体土地通过转让、出租、抵押、作价入股等方式直接进入土地市场，由市场确定地价。但不能伴随公益事业建设超标准占地，不能改变公益事业占地的土地用途；要根据级差地租形成的原则，确定参与商用建设用地增值收益分配的主体和分配比例，允许农村集体土地直接进入小城镇用地市场，并不等于土地所有者要占用全部商用建设用地增值收益；要制定商用地增值收益补偿公益事业用地收益补偿办法。务必要坚决贯彻最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约制度，大力推进国土综合开发整治，推进土地利用计划差别化管理，走科学发展的道路。

近年来，随着工业化、城镇化和农业现代化同步推进，土地供需矛盾日益突出，有必要进一步改进土地利用计划，推进差别化管理。要加强和改进土地利用计划管理，提高计划的针对性和有效性，更好地发挥计划的调控和引导作用。

用地计划指标供需矛盾突出，一方面是因为计划的规模时序与经济发展阶段要求不相适应，另一方面与粗放扩张的发展方式也有很大关系，目前一些地方的经济发展还没有真正从依靠投资驱动和要素驱动转为创新驱动。

三要正确处理好进城农民与承包地和宅基地的关系。保留进城落户农民的土地承包权利，并鼓励转让承包地使用权；集中使用农民住宅用地指标，允许进城农民利用原有宅基用地按一定折算标准转换城镇住宅用地；结合自然村合并和新村建设及小城镇商品房开发，逐步对分散的农村居民点进行搬迁改造，退宅还田。

农村宅基地问题十分突出：一是宅基地取得困难，违法点多面广，治理难度大；二是退出机制不健全，既造成宅基地闲置，也影响农民财产权益实现，在一定程度上阻碍了农民顺利进城落户。这既有管理不到位的因素，也有制度和政策不适应的问题。维护农民宅基地用益物权，推动农民增加财产性收入，必须改革完善宅基地制度，在确保农民住有所居前提下，赋予农民宅基地更完整的权能。

（作者单位：164200黑龙江省北安市东胜乡农村经济技术管理服务中心）