当前我国土地财政成因与解决对策探讨

覃一鸣 李天乐

[摘要] 我国土地财政问题由来已久，至今仍然没有得到根本性化解，当前土地财政问题形势依然严峻。我国土地财政问题的成因来自分税制改革的缺陷、现行土地制度的不完善、城镇化建设的推动。现阶段在新型城镇化战略的推动下，短期内地方政府难以摆脱对土地财政的依赖。对此提出加快现行土地制度改革、寻找替代性财政收入、城镇建设保持合理增速的解决对策。

[关键词] 土地财政；土地制度；财政收入；城镇化

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.30.094

土地财政是指地方政府将农村集体用地或城市闲置地征收为城镇建设用地，通过协议转让、招标拍卖、挂牌出售等方式，转让土地使用权，获得土地出让金、相关税费、抵押贷款等收入的行为。土地财政收入中的主要部分为土地出让金收入，是不纳入地方政府本级预算的预算外收入，占大多数地方政府财政收入的40%以上，2014年全国土地冉让金收入达4.29万亿元人民币，同比增长3.1%。地方政府长期依赖土地财政，由此导致其债务累积、城市盲目扩张、重复投资建设等问题，影响社会经济的健康发展，所以加速化解土地财政问题意义重大。

1 土地财政的成因

1.1 分税制改革的缺陷

1994年我国分税制改革划分中央和省级政府的税收收入分配界限，是造成地方政府土地财政问题的重要原因。第一，地方财政收入骤减。主体税种增值税的大部分、央企上缴的全部利润、所得税归中央政府，中央与地方财政收入长期维持在6：4的水平。地方政府由于本级税收收入有限，获中央政府财政转移支付有限，不得不以预算外收入的土地出让金收入支撑地方财政支出。

第二，地方政府财权与事权不匹配。地方政府承担着本地区的基础建设、科教文卫、社会保障等支出，加之公众对地方政府提供公共服务的要求越来越高，地方政府的财政压力有增无减，地方政府预算不得赤字，财政部、省级政府代发地方政府债券数量不足，有限的财政收入不足以支撑规模日益增加的财政支出。

第三，土地财政收入的刺激。伴随分税制改革，营业税、城镇土地使用税、房产税、土地增值税、国有土地有偿使用收入成为地方政府固定收入。一些不发达地区缺少工业、制造业，税源少，主体税收收入低，只能大批兴建建设用地项目、积极发展房地产业来拓展土地出让金收入，最终形成对土地财政的依赖。

1.2 现行土地制度不完善

第一，地方政府拥有土地流转的支配权。我国用于工业、商业、民居建设使用的土地被定义为建设用地，由城镇国有土地和农村集体土地经国土局审批转成。依照《土地管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，市县级政府拥有农村集体土地和城镇国有土地转为建设用地的审批权，这为地方政府控制土地资源，获取土地收益提供法律依据。我国土地流转中建设用地的国有性质、集体性质不变，只是使用权的转移，政府始终是代表国家的土地所有者。土地使用权的年限短，居民居住用地的土地使用权出让最高期限仅七十年，刺激政府以公共利益名义到期收回甚至提前收回，然后再转让获利。

第二，地方政府在土地转让中担当多重角色。地方政府不仅是土地市场管理者，还是直接交易人，是相关的利益主体。农村集体土地要转为建设用地，只有经地方政府收购后才可以实现。地方政府作为唯一的购买者，兼为规则制定者，是连接农村集体土地和建设用地市场的唯一桥梁，掌握着土地资源的供给，处于垄断地位。地方政府有着对土地财政收入的需要，上存在利用垄断地位谋求最大经济利益的驱动力。

第三，地方政府将土地转成建设用地后转让使用权的付出成本低。由于土地农转非过程中，农民处于弱势地位，且相关文件规定征地补偿不超过土地30年平均产出的界限，使得农民获利微薄，而地方政府所付代价极低。地方政府可以通过剪刀差，压低收购价格，严控建设供应，从中获利。通过低成本的土地任转一次性获得巨额的土地出让金，促使地方政府追逐短期利益，不断重复土地征转的操作。

1.3 城镇化建设的推动

第一，城镇化与土地财政相互推进。一方面，20世纪90年代以来中国城镇化建设加快，基础设施建设全面推进，一些地方政府追逐政绩，大举政绩工程、面子工程更推动了基础设施建设，相应地需要巨大的财政投入。对此仅靠一般税收收入无法为继，土地财政收入成为重要收入来源。另一方面，以房地产业作为消费热点和投资热点的战略推动了基础设施建设和城镇化的速度，从中获得财政收入相当可观。因此利用土地财政维持城镇化，通过城镇化获取土地财政收入，这一模式确实推动了地方经济发展而得以延续。

第二，新型城镇化战略继续推动土地财政。据国家统计局数据，2014年中国城镇化率达到54.77%，城镇常住人口达到74916万人，预计到2030年将达到65%左右。当前城镇化战略下，尤其是中小城市发展提速，成为土地财政新一轮扩张的推动力。据估计未来三年全国城镇化的财政支出约为23万亿元，在地方政府财政收入有限的情况下，既要继续前期基础设施建设，又要开始新一轮城市扩张，短期内难以降低对土地财政的依赖。

2 解决土地财政问题的对策探究

2.1 加快现行土地制度改革

应改革现行土地制度，清除土地市场流转的障碍，划清各方角色和权利。首先，应重新界定政府在土地流转中的角色，让政府退出土地市场竞争，专注于土地管理。其次，加快建设城乡统一的建设用地市场，促成农村集体土地直接进入建设用地市场参与流转。另外，要保证土地流转的公平、公正、透明，一要改善农民在土地流转中信息不对称、缺乏土地流转经验的问题，加快对各农村集体土地的所有主体的界定，提升农民产权意识、普及相关法律知识；二是强化对地方政府在土地征转中行使权力的监督，规范地方政府征地行为。

2.2 寻找替代性财政收入

由于土地财政收入规模巨大，一些不发达地区对此依赖严重，新一轮城镇化更是增添了财政压力，因此短期内找到完全替代性的财政收入来源较为困难，应在重新界定中央政府与地方政府财权与事权，减轻地方政府负担的前提下，组织其他财政收入，逐步替代对土地财政收入的过分依赖。

第一，加快开征房地产税，或者合并土地、房产方面的各项税种为物业税，为地方政府提供稳定的税收收入。第二，要大力发展地方经济，扶持地方民营企业，扩大税费收入，发展地方国有企业，收取上缴利润。第三，需要适当加大中央政府对对地方政府的财政转移支付的力度，第四，应该完善地方政府债券发行制度，目前应增加财政部代发地方债，加快建设地方政府的地方政府债自发自还制度，以发行地方债解决地方政府财政赤字难题。

2.3 城镇建设保持合理增速

由于土地财政收入的动力之一是城市建设，城镇化意味着土地财政的延续，现阶段要实现城镇化就会继续维持土地财政模式，这是无法避免的事实，但应防止城镇化加深土地财政问题。应该在坚持城镇化大方向的前提下，一方面合理规划城镇化建设，提高存量建设用地的使用效率，避免盲目扩张用地规模；另一方面减少不必要的建设支出，以支定收，并逐年控制土地财政收入，通过长期的收支缓慢调节，使得城镇化中基础建设财政支出和土地财政收入保持在一个合理水平，最终摆脱对土地财政的依赖。