绿色GDP视野下地方政府绩效评估指标体系研究

作者简介：王田田（1990-），女，汉族，河南省信阳市，研究生，温州大学，研究方向：马克思主义基本原理。

摘要：在我国的政府绩效考核与官员任用、选拔方面，长期以来都沿用着以经济业绩为主要考评依据的方式，严重忽视经济发展质量，造成了经济与环境之间的严重失衡。本文从北京市政府绩效评估的实际情况出发，对当前我国地方政府在绩效评估指标体系方面存在的问题进行深入分析，并思考其原因及解决的对策措施。通过将绿色GDP指标引入传统的政府绩效考核评价指标体系，形成满足可持续发展要求的科学发展观，将有助于改善以牺牲资源与环境为代价的GDP增长模式。

关键词：政府绩效评估；指标体系；绿色GDP；北京

GDP是衡量一个国家或地区经济状况和发展水平的重要尺度，单纯追求 GDP 的增长速度，将容易产生资源破坏、环境污染等社会问题。政府作为生态环境和经济建设的责任主体，考虑到环境容量和资源的可续性，需要一套以生态与社会经济和谐发展为主线的统计评价和政府业绩考核的指标体系。2014年习近平总书记在北京考察，对北京的发展从战略层面提出了顶层思考，明确了北京的功能定位，特别提出了北京未来的可持续发展建立在区域协同一体化的基础上。北京作为先发地区的代表也存在着不少城市病问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于深化改革若干问题的决定》首次提出了“推进国家治理能力和治理体系的现代化”，并要求“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。要落实这些要求，北京面临着异常转型，作为“指挥棒”的政府绩效管理的改变势在必行。

一、北京市政府绩效评估指标体系存在的问题

（一）片面追求经济高增长，忽视环境保护

GDP 是权衡一个国家或地域发展水平的重要指标，其增长是对人类创造社会财富的反映，长期以来被认为是经济活动的“正面效应”。但是，事物都具两面性，还需要正确地看待增长的“负面效应”，在当代世界的发展过程中，这种负面效应主要有以下两种表现形式：第一是人类毫无节制地开采资源，从而导致地球资源绝对数量的逐年下降；第二是人类肆无忌惮地排废泄污，从而破坏了自然环境的生态平衡。北京市政府很长时间都是把经济利益作为其工作重心，片面地追求经济增长，从而使得各类政府绩效评价指标都围绕着经济增长来设计，从而整个政府的工作的计划、设计、执行都围绕此开展。举例来说，北京市地方政府片面追求经济利益，把招商引资作为政府工作的重点，其结果将极大可能地突破资源和生态环境的最大负荷，甚至有可能会影响到其他的基本经济指标，如物价稳定、充分就业、国际收支平衡等。过去以来，由于客观条件原因，上级政府会把GDP作为政绩考核的硬指标，并在考核干部绩效时将其权重设置得很大；而生态环境建设的重点指标的权重却十分低，沦为形同虚设的“软目标”。

（二）评估指标存在短视倾向

政绩有两种，一种是“显绩”，指的是可以通过数量和实体佐证的官员工作绩效，常见的是各种经济指标：税收及其增长率、人均 GDP及其增长率、人均地方财政收入及其增长率等，这些指标的共同特点是考核容易、见效迅速。另一种是“潜绩”，指的是需要在很长一段时间的努力才能够见到实际效果的官员工作绩效，如城市的幸福指数，教育事业的“百年树人”等，这些指标的共同特点是：综合性强、考核需要时间长。北京市有的官员注重个人的事业发展，而个人的升迁主要都是靠看得见、见效快且考核容易的“显绩”说话，因此这些官员会将“显绩”作为其工作价值的导向，甚至有少数官员会不计代价地搞形象工程，导致民生哀怨。而对于需要耗费大量精力和时间，而且有可能在几届换任后才会发挥效果的“潜绩”工作，一些官员就会消极应付，因为它无法快速地转化成为自己的升迁政绩，属于“前人栽树、后人乘凉”的“傻事”。

（三）有关生态文明的绩效评估标准难以量化

前总理温家宝在2005 年“两会”的政府工作报告中特别突出强调了，中国未来所要的经济增长必须“注重提高经济增长质量和效益，要以人为本，注重‘五个统筹”，在此之后，北京市政府把一系列环境指标纳入了地方干部考核体系当中，包括空气质量、植被覆盖率、饮用水质量、环保产业发展等，从而建立了生态文明政绩考核制度的雏形。但是在具体的实践中发现，这些指标由于难以量化的原因，都没有起到很大的实际效果。而且这些指标属于流量指标，而非存量指标，具有动态的特点，十分容易受到外部条件的干扰。因此只是围绕这些指标对政府绩效进行考核，不仅不具备准确定，而且难度巨大。

二、绿色GDP背景下北京市政府绩效评估的新取向

在北京市政府绩效考核与官员任用、选拔方面，长期以来都沿用着以经济业绩为主要考评依据的方式，严重忽视经济发展质量，造成了经济与环境之间的严重失衡。因此，要改变北京市经济增长与环境保护之间的突出矛盾，必须改变既有的以经济业绩为主要考评指标的政府绩效考评制度，将环保指标也纳入到改革后的政府绩效考核指标体系当中，逐渐建立起注重环境保护的正确发展观念，只有这样，生态文明建设与科学发展观才能够贯彻实施。对于不同的地方政府而言，政府的发展理念对区域环境污染有很大影响。例如，在发展初期，先发地区的地方政府对环境保护的重视程度较低，更加注重引入资本的总量，以第二产业来带动经济飞速发展，它所造成的污染程度已远远超过后发地区，与欠发达地区相比，先发地区转变经济发展方式、建立一个科学的政府绩效考核体系的任务更紧迫、更重要。因此，在保证经济稳定增长的同时，还应该注重对环境、资源的集约利用，逐步修正传统的基于GDP的政府绩效考核标准，并构建满足经济、资源、环境合理、可持续发展要求的政府绿色 GDP 绩效考核指标体系。通过将绿色GDP指标引入传统的北京市政府绩效考核评价指标体系，形成满足可持续发展要求的科学发展观，将有助于改善以牺牲资源与环境为代价的GDP增长模式。

三、绿色GDP成为地方政府绩效评估新方向的理論依据

当前，已经有部分地方政府作为试点采取了绿色GDP绩效考核的方式，政府的目的在于，通过改变绩效考核方式看是否能够改变原本的管理效果，从而达到绿色发展、低碳发展、循环发展、和谐发展，并构建节约资源和保护环境的空间格局。其理论依据主要有以下几个方面：

（一）循环经济

循环经济的运行模式大致可以理解为社会的各类资源在系统内部以及系统之间进行循环流动，这其中的系统包括经济系统、生态系统以及社会系统。换言之，循环经济就是利用资源的合理高效流动，达到各个系统内部的和谐以及系统之间的统一，最终实现人类永续发展的目标。人类将开采的自然资源分为两部分，一部分为人类直接享用吸收，一部分经由经济系统生产出人类所需要的产品。这些生产出来的产品有些会危害环境：其中可人为分解的废弃物可以进行循环再利用，继续投入市场；不可人为分解的则需要自然界的自然分解。传统的增长模式所持的是“地球资源无穷大”观点，一方面大量进行资源开采以进行生产，另一方面大量进行废物排放，其表现形式为“资源-产品-废弃物”，属于线性增长模式，相较于这种线性增长，循环经济则以提高资源利用效率为出发点，循环利用生产和再生产每个环节中的可利用资源，属于集约化增长模式。

（二）生态经济学

马传栋先生认为“生态经济学是从经济学角度来研究由经济系统和生态系统复合而成的生态经济系统的结构及其运动规律的学科”，即以人类经济活动为中心，研究生态系统和经济系统相互作用而形成的复合系统及其矛盾运动过程中发生的种种问题，从而揭示生态经济发展和运动的规律，寻求人类经济发展和自然生态发展相互适应、保持平衡的对策和途径。生态经济学的研究结果还可以成为解决环境资源问题、制定正确的发展战略和经济政策的科学依据。例如制定国家的生态经济标准和评价生态经济效益的指标体系；从事重大经济建设项目，可以做出生态环境经济评价；在改革不利于生态与经济协同发展的管理体制与政策中，加强生态经济立法与执法，建立生态经济的教育、科研和行政管理体系。

（三）科学发展观

科学发展观的首次提出是在中国共产党召开的十六届三中全会上，它的核心内容在“全面、协调、可持续”、“以人为本”这一观点充分体现了我国发展经济过程中重大思想改变。之后我党召开的十七大又强调我们要构筑的体制一定要对科学发展观有利，要做到开放、有活力、高效率。当然，既然这一发展观念是科学的，那我们就一定得拿出政绩来，而且要从多个方面，到实践中去，站在群众的角度上来对这一政绩绩效进行评估，我们还要具备对干部进行实实在在的考核的参考标准，从而完善整个政府部门的评价工作和内容，对科学发展观可以落实到实处做出贡献。在评价工作成果的时候，不仅要看经济的增长程度和速度，一定要充分考虑各方面的因素，包括对环境和生态的影响程度，居民的每个人可以消费的收入，农民每一年的净利润，就业人数，社会保障体系的完善程度等，从而引导各级干部形成正确的观念。

四、地方政府绿色GDP绩效评估指标体系的设计原则

指标要具有公众性。政府工作部门的利害与两大人群的关系最为密切，及政府的工作人员以及社会上的组织以及人民大众。政府的工作需要他们去解决问题，处理各种突发状况，是难是易只有他们最明白，体会最深刻。他们为了达到自身的诉求，可以向政府管理部门表达意愿，而政府部门就要对其进行回应，这一回应的力度和满意程度只有这部分人群最清楚，因为只有他们才能切身体会到政府工作部门执法是否公正严明，他们的服务质量的好坏，其工作人员是否做到了公正廉洁。因此，要想有效评价政府工作部门的工作好坏，我们就要充分发挥这两类人群的主观能动性，对其进行测试与评估，使他们成为评估中的主体，从而全面了解政府工作部门的对整个社会的影响程度。而政府工作人员由于工作需要，或者是对自身利益的考虑，会做出一些不足以说明事实的指标，但是社会上的组织以及人民大众而言，他們的意见则更加客观一些。

指标要具有代表性。政府绩效评估在实践操作中很难做到全方位的评估。首先是价值上缺乏支持，面对诸多的政府行为，评级主体的价值理念必然会有所选择和取舍，并且有所侧重，反映出评价主体的利益要求与偏好取舍。其次是评价资源不允许，政府评价活动需要动用大量的人力物力和财力，如果所有的政府行为都要面面俱到的话，就会过于消耗再远，无法发挥资源的集约性功能，不能做到有限资源产出的最大化。我们在进行评价工作时，一定要选出具有代表性的指标，这些指标能够很好的反映出政府工作部门对经济、社会的影响程度，对文明建设方面的贡献程度。由于每个地区的实际情况不同，利益满足与诉求表达的差异性也比较大，在指标代表性设计上，应选择适合本地区经济与社会发展的一些指标。对于先发地区来说，为了维护生态环境，应当强化生态环境指标，兼顾社会保障、生产安全、文物保护和经济方面的指标，并对薄弱环节和难点问题设置重点指标和否决指标，使评价指标更具有地区特色和时代特色。

指标要具有完备性。对政府工作部门的评价不可能做到完美无缺，我们进行评价时也只能选择具有代表行性的关键指标，但即便是这样，我们仍要竟可能晚上评价指标，使得评价结果得到评价双方的支持和认可。因此，评价指标应该具备以下特点，首先，在范围上应该要覆盖全方位，包括经济、社会、生态、文化等领域；其次，在完整性上，要兼顾评估主体和被评对象，反映出主体的目的以及被评对象的现实存在性，将两者竟可能完美的结合在一起，真正做到评估工作的公平、公正以及客观。

指标要具有可行性。所有的指标，不管他的代表性和取向性有多么的完善，都是要放到实际中去进行验证的，合适的指标是指那些既可以反应政府工作情况，又可以切实可行的指标，只有这样的指标才可以产生实际的评价用途。因此，为了找到切实可行的指标，我们可能需要去分析每一个之前确定好的指标值，让它们更加立体，明确，完整，既不会太细无法操作，也不会太粗不够具体。完美的结合定性分析的指标和定量分析的指标，使得评价指标既具有量化性，又具有数量性，从而使整个评价指标科学化，使得不同的评价指标在不同的时期、地区、不同级别的政府之间具有横向与纵向的可比性，操作方便简洁。

五、地方政府绩效评估中完善绿色 GDP 指标体系的路径

（一）考核评估不能简单以GDP论英雄，完善考核评价指标

政府绩效评估不能GDP 和生态文明建设不是完全对立的关系，现在出现的这些问题和我国的社会主义初级阶级的国情有着直接的关系。近年来，我国经济飞速发展，传统的粗放型的经济发展方式正逐渐显示出弊端，为了促进经济文明和生态文明协调发展，一些高能耗产业和劳动密集型产业需要向高新技术产业和环保的绿色产业转变。所以应该从制度上面对考核制度以及科学政绩观给予必要的保障，在政绩的评估中不能以GDP论英雄，这样可以减少政府在生态文明建设中的顾虑。

在完善考核评价指标时，要充分考虑到各个地区的实际情况，在进行调研的前提下对各项考核指标的权重比例分配掌握清楚，充分考虑经济建设中的人力资源、自然资源、资本和技术四个要素，进而扩大GDP当中和生态以及政治文明不相对抗的甚至是能够促进生态文明和政治文明发展的部分，减少GDP当中国不利于政治和生态文明发展的部分，对GDP的结构进行优化升级，最终科学合理的生态文明建设考核体制。在地方政府绩效考核制度中，将绿色GDP看成是干部绩效的首要任务，对考核评价指标进行进一步地完善，最终令生态文明建设成为衡量GDP的一项重要指标。令考核指标能够全面、正确地反映出经济、生态以及社会的方方面面，进而提供给地方政府一个科学的指导。例如，在先发地区中，大城市备受“雾霾”困扰，可以把污染等考评指标的比重加大，将降低PM2.5作为重要的绩效评估指标。

（二）建立“动态跟踪”考核制度

绿色经济发展是一个长期过程，不可能毕其功于一役，不能随意否定改变政府政策，不能“一任领导一个政策”，一届班子一个发展战略。除非经济社会和环境发生大的变化，一般来说不能根本性地修改和调整发展战略。而地方政府官员每届任期为五年，而生态文明中的经济建设却不都是在五年内就能有成果，地方政府的行政管理中总是很难作选择，经济效益、社会效益和生态效益三个方面经常会失衡。因此，需要建立“动态跟踪”的考核制度。

传统的政府总是预期实现利益的最大化，部门领导人只关注怎么去得到更多的投资，对于钱花在哪里，有没有效果这些问题都不重视。从长远角度来看，政府应该把生态效益放在首位。因此在这一考核过程当中，不但要对任期内的业绩进行考核，还要对可能出现的“潜绩”进行考核，对那些已经离开原来岗位的官员仍然要对其在职时的生态环境负责，这样一来，官员就不会再单纯地去追求GDP而以牺牲生态环境为代价了。

（三）推行循环经济

我国自然资源总量丰富，人均自然资源却很短缺，资源的过度开发导致生态环境受到严重破坏，在我国的每一笔收入背后，都要付出更多的自然资源消耗和更大的环境污染代价。面临着环境保护的各方面压力，要努力加快传统经济方式的转变，推行循环经济。循环经济是一种生态经济，是在生产、流通和消费等过程中进行的物质消耗减量化、资源再利用、废弃物资源化活动的总称，是中国应对资源供给不足和环境污染压力、优化产业技术结构和产业组织结构、提高资源和能源效率、促进碳循环、提高碳效率、减少温室气体和其他污染物排放、转变经济增长方式、促进国民经济绿色化的新经济发展模式。

要推行循环经济，就要广泛运用高新技术来改造提升传统产业，开发和推广节约资源、替代能源和循环利用的先进技术，提高资源利用率，实行对原材料采用、产品生产和消费过程的全过程控制。依据马克思主义生态观，自然资源作为亘古存在的物品是没有价值的，但因其使用价值，却不是取之不尽、用之不竭的。发展循环经济，实现绿色增长，既要充分发挥失常的激励和导向作用，也要发挥政府指导和推动的基础作用。即把绿色 GDP纳入干部考核的内容，作为对地方经济社会生长业绩评价的重要参数，使政府更科学更积极地加入并实验循环经济战略，完善和落实促进循环经济发展的政策。

（四）建立差异化、类型化的政绩评估指标体系

当下绝大多数的政绩考核已经把社会发展指标、经济发展指标、和环境保护指标引入进来，但各地区的发展状况不同，发展阶段不同，考核不能搞“一刀切”。一个省、甚至一个县区的状况都有很大差异，考核必须差异化。要是依据全国统一的政绩考核指标体系对所有地区进行一样标准的考核，就算是把环境保护指标引入进去，但是由于设定一样的环保指标比重，重点开发区因资源环境条件优秀，环境基础比限制开发区甚至禁止开发区高出很多，其环境保护绩效远远高于限制开发区和禁止开发区。同样，东部地区经济相对发达，中西部地区经济相对落后，为了协调经济发展程度，不能简单地使用一个标准去考核东中西部。

正确的做法应该是建立差异化、类型化的政绩考核指标体系，根据各地区的实际情况，考虑到社会和谐发展的长远利益，以促进人的全面发展为目的去进行考核。所以，在制定评估指标的时候，不但要具有一致性，对于评估对象能进行系统的反映，还要照顾到特殊情况，能够对指标进行适当筛选，选取有代表性的指标或改用其他指标代替。只有創新分类考核，结合地区的特色因地制宜选择适合自己的发展道路，采取最适合的指标来推进经济、环境与社会的和谐发展。

（五）强化地方政府的法律责任，制定相应的法律和法规

十八届四中全会强调，应该将法治建设纳入到各级领导干部的业绩工作中去，成为评估的指标，其内容是遵纪守法、依法办事。贯彻落实绿色GDP的责任主体是各级地方政府的领导官员。针对于由于没考虑到环境情况导致决策失误或者由于处理不当导致污染事故的或者地方政府没有实现环保目标的情况，法律应该给出一个明确的责任。法制化的绩效评估可以帮助解决在工作中遇到的一些突发状况，或者依靠政府绩效评估的法制化以及制度化解决在其发展过程遇到的一系列问题，比如，缺少统一的指导、绩效评估不够集中、评估内容以及重点差异大、评估方法与步骤不一样等。党的十八大报告明确提出，用制度去保障生态环境，强化对于环境监管的力度，建立健全生态环境保护责任追究制度以及环境损害赔偿制度。习近平指出，只有严格的法治才能够提供给生态文明建设切实的保障。因此，要制定法律，通过责任追究制度去惩罚那些不考虑生态环境盲目决策的官员，对其进行终审的追究，确保我国的政府绩效评估工作有效率，才能够实现规范化、制度化与经常化。

应该建立健全科学考评以及奖惩制度，强化对地方党委和政府履行法定职责的考核。要实行行政问责制度，对于那些违法违纪的事件、有重大负面影响的以及重大责任事故的情况，只要有着三种情况之一的就应该被行政问责，出现一项减5分，累计不多于20分。对于那些年度工作业绩突出的地区采用加分的方式，对于那些发生行政问责情况的地区减分。按照职责进行分工，然后由相关单位负责考评，市政府的绩效部门负责综合。

（六）加大环境风险评估力度

传统的唯GDP的绩效管理模式由于风险评估的不完善致使政府在管理过程当中出现了一系列的不良问题，尤其是对于决策失误问责的缺失，致使一些事故频繁发生，最终影响经济和社会全面、持续、健康发展。对于GDP的盲目追求，导致投资不合理、浪费严重、牺牲了公共权益、公共环境和安全，进而导致了更大的责任事故发生。地方政府应该对防治环境负责，将环境保护问题提升议程，对于那些包庇、纵容环境犯法的或者是导致环境受到危险的干部应该给予一票否决制，让他们付出应有的代价。而在发生重大安全事故时，行政首长的“引咎辞职”、“责令辞职”，并不能真正地规避环境风险。所以应该将风险评估纳入政府官员的绩效考核，从源头上防御环境风险的产生，对于环境评价中的突发性问题以及事件发生的可能性影响要给与高度的关注。

加大环境风险评估力度，除了对建设项目进行环境影响评估，还要对一些生产有害物质、有环境危险因素的行业都进行风险评估，把重点放在污染物进入环境前的风险防控和突发事件应急处理的措施上；使各级环境监管部门了解和掌握风险评估和防范风险知识，逐步建立环境风险源数据库和分级分类动态管理平台，着重抓好环境风险源调查及尾矿库环境风险隐患排查工作，提高风险防控能力。

（七）推进公众参与

前环境保护部部长周生贤提出，现在公众的环境意识已经得到了很大的提高，公众对于环境保护的参与性以及监督愿望都是十分强烈的，只要在合适的指导下，就能够成为促进环保工作的重要力量。丹尼尔.A.科尔曼提出，“能否以民主的方式赋予公民实现变革的力量，这就决定了我们能否把对地球的爱护转化为实际的行动”。社会公众对于政府的工作可以做出公正客观的、直接地反映。要想建成服务型的政府，人民必须参与其中，公众对于政府满意度是非常重要的核心之一。

因此，必须要在绩效评估中引入民意调查，将人民满意度纳入政府绩效的评估指标体系，围绕公众评估考核以及群众反映出来的问题进行调查和反馈，采用电话调查的方式去了解到他们对于政府职能的履行情况；扩大公民参与决策的权力，提高自觉维护地区环境的公民意识，实施有利于生态保护的公民参与决策的绩效评估模式。这样有助于政府可以实现真正服务到位，提高政府的工作效率，进而提升政府相关人员的责任感。（作者单位：温州大学）

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