加快县级投融资平台建设的思考

汪仁正

浙江省开化县1999年成立政府投融资公司，目前已成立了20家，其中：县属14家，乡镇6家。这些公司担负着政府性投资项目的融资、建设、管理和使用职能，加快了开化县基础设施建设，改善了城区环境，提升了城市功能，促进了土地集约利用，增强了政府提供公共服务的能力，缓解了财政资金压力，促进了经济和社会事业的发展。

一、开化县投融资公司存在的问题

（一）投融资主体不规范，管理机制不健全。开化县的投融资体制还处于创建阶段，经营管理体制不健全，法人治理结构虽然建立但未发挥其应有的作用。部分投融资公司的投资主体仍为其主管部门，项目选择上缺乏科学论证，决策随意性较大。在项目管理上，尚未建立有效的考核和激励机制，成本难控制，资金使用效率低下，财务管理不规范，难以对所融资金进行有效监管。

（二）资本金不足，资产负债率高，融资渠道单一。目前，开化县20家投融资公司部分资本金未实质注资，资产负债率普遍偏高，而且主要依靠政策性银行和商业银行贷款筹集资金，并没有发行企业债、中期票据等其他融资方式，在现有条件下拓展多元化融资渠道的能力也非常有限。申请银行贷款都有较为严格的要求，现有投融资公司缺乏有效抵押物，通过银行贷款融资的空间已经非常有限，而且单纯依靠银行贷款的融资方式，融资成本高，受国家宏观调控的影响较大，不具备可持续发展的能力。

（三）政府项目无还款来源，未来还款压力巨大。投融资公司所筹资金大部分用于基础设施建设或公益性项目，这些项目自身没有现金流入，项目资本金不到位或占比过低，最终还款依靠地方财政收入。过去投融资公司的高额负债主要依靠土地出让金收入解决，一旦土地出让收入下降，未来财政的还款压力巨大。

二、完善开化县投融资公司的对策建议

（一）优化投融资体制，规范投融资公司管理。

1.深化改革，完善投融资体制。根据党的十八届三中全会提出的“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制”精神，按照“统一监管、政企分开、自主经营、绩效考核”的思路，努力构建“县国资委（下设县国资办）——各投融资公司（母公司）——国有实体公司（子公司）”或“县国资委（下设县国资办）——县国资公司（母公司）——各投融资公司和国有实体公司（子公司）”三个层次的新型投融资体制，县政府授权县国资办依法对投融资公司、国有实体公司统一履行国有资产出资人职责，明晰产权，明确经营职责，做实相关公司注册资本，做大公司资产规模，按市场化方式高效运作投融资公司。理顺母公司与子公司的关系，形成“县国资办负责资产监管，母公司负责协调指导子公司搞好项目融资、统筹调剂子公司闲置资金，子公司负责政府项目融资、建设与经营，职能部门负责业务协作”的工作局面，真正做到“资产统一监管、出资人统一履行、资金统一调度”。

2.统一监管，规范投融资公司管理。构建政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作的投融资体制，进一步明确政企关系，完善投融资公司治理结构，理顺政府公共管理职能与国有资产出资人职能，分离行政职能与经营功能，使投融资公司成为既能参与重大项目建设，又能实现自主经营、自负盈亏，独立经营的法人主体，从而实现政资分开、政企分开。做大县属投融资公司实物资产，增强抵押担保能力，对县属投融资公司的房地产重新评估，调整账务，增加价值。对新增的国有房地产，根据实际需要，过户到相应的县属投融资公司。在做大县属投融资公司实物量的同时，也做大实物价值，增加有效抵押物，提高担保能力。

3.做实县属投融资公司注册资本，满足银行信贷条件。原由主管部门作为出资人的县属投融资公司，如注册资本不实，由县财政安排资金做实。主管部门变更为县国资委作为出资人，需做实收资本。

（二）规范投融资行为，强化债务管理。

1.规范投资行为。明确地方政府投融资职能定位，坚持“有所为，有所不为”，对重大投资项目要对项目的社会效益、经济效益进行客观评价，也要根据地方经济的承受能力进行决策，坚持量力而行，防止出现偿债风险。

2.强化债务管理。要严格按照政府债务控制标准审核各投融资公司的举债行为和规划，对于超出政府债务风险控制水平的，要限制其扩大融资规模，降低其负债水平，控制政府债务规模无序扩大。对公益性无现金来源的涉及债务资金的在建项目，要安排财政预算资金等相关资金，建立公益性项目债务偿还保障机制，逐步化解地方政府债务风险。

（三）建立完善政府投融资考评机制，充分调动工作积极性。

1.建立政府项目投融资绩效考评机制。根据相关投融资公司的不同性质进行分类，分别建立考评办法，考核对象是投融资公司涉及的部门和个人，考核内容包括项目前期、项目推进、项目融资、工程质量等，与部门公用经费、个人奖励挂钩，充分调动相关部门和人员的工作积极性。

2.建立银行支持政府项目信贷考评机制。目前，银行贷款仍作为政府项目融资的主渠道，短期内难以改变。为此，必须积极开展与银行的业务沟通衔接，建立与各银行互信互利、相互支持的合作关系。修订完善财政性存款与银行信贷的考核办法，提高银行信贷支持政府项目的积极性。同时，加大银行信贷支持政府项目建设的奖励力度。

（四）创新融资方式，激活民间资本。

1.加强宣传，营造氛围。通过宣传激发老百姓的投资热情，营造投资致富、创业光荣的良好社会风尚。

2.改变融资理念，适时引入民资。打破目前重点项目建设完全由政府投入的观念，鼓励多渠道融资。对于现有的投融资公司，应剥离其非营利项目，将其全面推向市场;对于竞争性项目，应逐步转让产权，并将转让收入充实各投融资公司资本金。对新增的经营型项目主要通过市场化运作方式筹集资金，通过招标出让经营权等引入民资，鼓励民间资本以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，投资有收费机制、回报比较稳定的领域;公益性项目则要以政府投入为主，也可以通过财政补贴等方式转化项目性质，实现市场化运作。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步明确政府职能，把政府管理部门从城建项目投资、融资和建设管理的具体事务中解脱出来，将政府和市场力量结合起来，提高政府投融资的水平和效率。

3.探索地方债融资，变间接融资为直接融资。时刻关注国家对地方债政策的动态变化，积极促进经济发展，努力培植财源，不断增加地方公共财政收入，优化政府债务结构，为将来发行地方债创造有利条件。一旦时机成熟，就可争取通过发行地方债来满足项目建设资金的需求。通过发债的形式进行直接融资，不仅可以降低融资成本，而且可以满足未来项目建设资金巨大需求。

4.运用现代先进方法激活民间资本。探索运用BOT、TOT、PPP等模式，创造条件吸引民间资本参与政府投资，通过引入民间资本、战略投资者等市场化途径，实现多元化融资，改善投融资公司的股权结构，促进投融资公司规范管理、用经营的理念参与城市建设。这样，不仅可以吸引民间资本参与政府投资，取得稳定的收益，也可以避免政府直接投资的弊端，减轻财政还款压力，实现多方共赢。

（作者单位：浙江省开化县财政局）

责任编辑：欣闻