关于我国种粮补贴政策的思考

杨朴

为提高农民种粮积极性，确保国家粮食安全，增加农民收入，自2003年起，我国相继出台并连续实施了粮食直补、农资综合直补、良种补贴等系列种粮补贴政策。十余年来，补贴政策有效地促进了我国农业农村经济发展，粮食生产实现了十一连增，农民收入也在逐步提高，但同时也出现了一些问题，现行种粮补贴政策面临诸多困惑，重新谋划思考时势所趋。

一、现行种粮补贴政策存在的问题

（一）补贴政策对提高农民种粮积极性收效渐微。

1.没有起到理想的激励种粮的作用。一是现行种粮补贴标准难以弥补粮食作物与其他经济作物之间的价差。2014年，蚌埠市各种种粮补贴资金总规模约6亿元，粮食作物实际播种面积约705万亩，粮食总产量约275万吨，种粮补贴按面积算亩均85元，按产量算每公斤0.22元，与种植其他经济作物的收益相比差距较大。二是粮食生产收益远低于进城务工收益，对相当一部分农户而言，粮食生产已从主业变为副业，长期留守农村的更多是老人和孩子，青壮年农民很多已成为季节性农民，播种时回家忙几天、收获时回家忙几天，没有了田间管理精耕细作，一家一户的小农生产基本是望天收。

2.种粮补贴与实际种粮完全脱节。现行种粮补贴不论是按二轮承包计税耕地面积还是按实际播种面积计算，都是通过“一卡通”直接打卡发放给耕地承包人，虽然相关政策明确规定粮补资金的补贴对象是实际种粮人，但是，土地流转使耕地的承包权和经营权发生了分离，导致不种地的耕地承包人享受了种粮补贴，种粮人享受不到种粮补贴，相当多农民已经在不自觉中把种粮补贴同种粮脱钩。

（二）补贴政策对增加农民收入影响渐低。

1.补贴资金人均少、占比低。从人均享有的种粮补贴和补贴收入占农民人均可支配收入的比重看，现行政策增收效果甚微。2005年，蚌埠市农村居民人均可支配收入为2780元，不考虑已经开始实施的种粮补贴试点，仅取消农业税费就让农民人均增收102元，占当年农民人均可支配收入的比重为3.7%。2014年，蚌埠市农村居民人均可支配收入为11000元，发放种粮补贴让农民人均增收约215元，占当年农民人均可支配收入的比重为2.0%，占比下降。

2.粮食生产风险大、成本高、比较效益低削减了种粮补贴的增收效应。一是粮食生产存在着较大风险。受农田基础设施、病虫害防治、气候变化等因素影响，粮食生产收益的不确定性大，虽然种粮补贴确定常有，但出现灾损时有限的农业保险赔付难以用种粮补贴弥补。二是粮食生产成本较高。除了农业生产资料价格高企之外，农村用工成本的增长也很快，加上人多地少小农生产，导致粮食生产成本居高难下。

（三）补贴政策具体实施面临操作难题。

1.补贴方式选择的难题。现行种粮补贴政策有两种补贴方式：按二轮承包计税耕地面积补贴或按当年农民实际播种面积补贴，在实际操作中，两种补贴方式都存在一些不足之处。按二轮承包计税耕地面积补贴，由于多种历史原因，计税耕地面积比实际耕地面积要小，这种补贴方式使一部分种粮耕地不能享受种粮补贴，此外，按计税面积补贴并未强调与种粮挂钩，享受种粮补贴之后，被补贴耕地是否种粮，农民可自由选择。按当年农民实际播种面积补贴，统计播种面积费时费力，核准播种面积难度更大。实际操作中是种前预估种后清算，农民每年安排多少耕地种粮、不同种类粮食分别种多少是动态的，种前需要村里组织人员逐户调查预估统计逐级上报，种后还要再次逐户调查预估核实，因为不可能做到对每户农民每年每次都采用丈量方法核实准确，实际播种面积数据为村干部的估计数，逐级审核也只好大致如此，难以避免弄虚作假、虚报冒领。

2.补贴对象的难题。从鼓励粮食生产角度，粮补政策应该是依据粮食产量，但由于我国农户规模小户数多，加上粮食流通市场的放开，每户农民每年每季的实际粮食产量同样难以统计核实，补贴对象就难以确定。

二、关于调整种粮补贴政策的建议

（一）整合现行种粮补贴政策，新政策以注重农民增收为主要目的。通过以上分析，现行种粮补贴政策的政策效应已经主次倒置，从主要鼓励种粮逐步变为主要体现在农民增收，即使在增收这个环节，农民对享受补贴也已经从津津乐道逐步演变为只要存在却不甚关注。对此，建议整合现行种粮补贴政策，将粮食直补、农资综合直补、良种补贴合而为一，设立补贴对象直接针对农民的单一补贴政策，政策目的调整定位于以农民增收为主。一是实施“农民补贴”模式属于“绿箱”政策，符合WTO规则;二是该模式能够保证农民收入不被减少、城乡差距不被拉大，有利于社会经济持续健康稳定发展;三是该模式能够降低补贴政策操作难度和行政成本。

（二）紧密围绕粮食生产，谋划设计增量种粮补贴资金使用政策。增量补贴资金使用政策要紧紧围绕直接有利于种粮，要有明确的指向和精准的定位，要更多地面向粮食主产区、粮食生产者、粮食生产需求和种粮风险保障，不搞全面开花和平均主义。

1.新设流转土地种粮补贴政策。土地流转规模经营可以解放劳动力、发展生产力，是一家一户传统小农生产方式向现代农业生产方式转变的客观需要，能够降低生产成本，提高产品质量，提升粮食生产的比较效益。在目前农村劳动力已经大量转移、农业生产社会化服务水平也得到一定提升的大背景下，土地流转成为可能并蓬勃发展。但是，农业生产毕竟投入大、风险大，土地流转规模经营需要有一定的经济实力和足够的经营魄力，迫切需要政策扶持。

建议在国家层面出台流转土地种粮补贴政策，将增量粮补资金投向土地流转规模经营的种粮主体，用于补偿种粮土地的流转费用，提高粮食生产效益，引导粮食生产规模化产业化发展。

2.调整农机购置补贴政策。根据《农业机械化促进法》，2004年财政部、农业部共同启动实施了农机购置补贴试点，至2014年农机购置补贴政策已连续实施了11年，中央财政补贴资金从试点初期每年7000万元大幅增长到每年236亿元。但研究现行购机补贴政策不难发现：补贴资金规模虽然增长较快但仍然不能满足农民的购机需求;补贴机具种类范围多而杂，不局限在粮食生产相关机具，很多服务于比较效益较好农产品的农机具（如畜牧、水产、茶叶、干坚果等），也分享了有限的购机补贴资金。

建议调整现行购机补贴政策，一是用部分增量粮补资金进一步加大种粮机具补贴规模，力争种粮机具补贴实现普惠;二是研究缩小现行补贴政策中享受补贴的农机具范围，剔除其中的非种粮相关机具，将购机补贴（特别是增量资金）全部用于比较效益较低的粮食生产机具，并适当提高补贴标准;三是集中财力将增量购机补贴向粮食主产区倾斜、向种粮大户倾斜、向先进高效环保的农机具倾斜。

3.增加粮食生产保险补贴规模。农业保险在抗灾减灾、恢复生产等方面起着难以替代的作用。由于农业保险成本较高，按照市场价格制定保险费率，农民买不起，而按照农民可以接受的价格制定保险费率，保险公司赔不起。近几年来，虽然农业保险的覆盖面和参保率不断扩大，但是，因为粮食生产的赔付标准仍然较低，且缺乏巨灾支持保护体系，农民的参保积极性并不是很高（一些地方甚至是村集体代替农民参保），农业保险对粮食生产抵御自然风险的作用还很有限。

建议将增量种粮补贴资金安排一部分投入政策性农业保险，进一步加大粮食生产保险的财政补贴资金规模，增加赔付标准，提高种粮农民参保积极性，提升粮食生产抗风险能力。增加农业保险投入符合WTO规则，也是政府应该承担的责任，既能够保障粮食生产安全也有利于保障种粮农民收入稳定。

（作者单位：安徽省蚌埠市财政局农业科）

责任编辑：洪峰