熙丰新法失败的管理问题探析

王安石在二次罢相之后，新法就显示出越来越多的问题，但在宋神宗的坚持下，熙宁新法在元丰年间依然坚持下来，直到元祐更化才被全盘否定，所以，人们一般把熙宁与元丰视为一体，将王安石推行的新法称为熙丰新法。

熙丰新法的内容主要为三个方面：一是经济改革，二是学校与科举改革，三是军事改革。

熙丰新法首先是从经济切入的，第一个颁布的新法是均输法。所谓均输，即对物流的调节，就其本质而言，是由国家掌握物流，剥夺富商大贾操纵物资流通并且操纵物价的权力。但是，均输法未能取得实际成效，《宋史 · 食货志》谓“均输后迄不能成”。由于均输法未见成效，后来又颁布市易法管制市场，平抑物价，掌控牙行，由官办的市易务批发购销。在实际操作中，市易务变成收取息钱和市例钱的聚敛机构。影响最大的新法是青苗法，指在青黄不接的时节由政府给予民户借贷，以抑制民间高利贷。青苗法的本意是保证小民的生产与生活，所以在出台政策时规定借贷自愿，半年利率二分，目的不在为国求利而在惠民。青苗法在河北、京东、淮南三路试行时效果还算不错，但在全国普遍推行时问题就出来了，不少地方官府出现了违法抑配强贷、粮钱折算坑农、到期催逼还贷等问题。建设性最强的新法是农田水利法，倡导垦荒淤地，整治河道湖陂。其实施取得了积极成效，但也随之产生了不少政绩工程。还有一个争议较大的新法是免役法，即改差役为交钱代役。所谓差役，是指征用民户到衙门服役当差。差役按照户等科派，不但负担繁重，而且有妨农时。免役法就是由服役者交钱募人代役。免役法不失为利民政策，但在实施中也发生了问题，主要是确定户等时有权势者乘机转嫁负担，弱势小民吃亏。推行免役法时，引发了东明县数百户农民到开封府申诉，开封府不受，农民转而到王安石府上请愿，由王安石解释并答应农民要求方散。另外，为了平均赋税，还推行过方田均税法，清查土地，以地定税，本意在于抑制豪强，平均负担。但实施中多数走了过场。

在学校与科举方面，变法推行科举考试改革措施，在内容上变诗赋记诵为时务经义。“除去声病偶对之文，使学者得以专意经义。”又改组太学，推行三舍法，即分太学为外舍、内舍、上舍三级，按月讲学，考试升级。

在军事方面，首先推出保甲法，将乡民由国家组织起来，十家联保，五十家大保，五百家都保。保丁习武训练，巡逻缉盗，维护治安，犯罪连坐。保马法规定，把国有马监的官马派给民户为国饲养，以减轻国家马政的负担。与军队直接相关的是将兵法。“将”是北宋的军队编制，全国各路设九十二将，将下分部，部下分队，一队约五十名士兵。所谓将兵法，是改革军队的编制和校阅方法，按路设将，选择经历过战阵的将领为正将和副将，统领一路的兵丁训练。正将、副将下设部将、队将，分级教习。

熙丰新法在推行过程中，反对声音一直未断。变法失败的原因，在史学界已经有大量研究成果，但是，从管理角度分析论证熙丰新法出现问题的论著还不多见。本文认为，熙丰新法推行中主要存在以下管理问题。

第一，目标和愿景问题。变法之前，王安石与宋神宗并未在变法将要达成的目标上取得共识。王安石的目标是把自己的才学贡献给国家，造就历代儒者梦寐以求的尧舜之治。而宋神宗的目标很现实，就是“除历世之弊，振非常之功”。尤其是在对外上，平定西夏的叛乱，压抑辽国的强势，在契丹和党项面前挺直腰杆，“雪数世之耻”，成为一代英主。所以，他的目标是成就唐太宗式的帝业，再现贞观那样的治世，特别是获得周边民族拥戴的“天可汗”荣耀。“其即位也，小心谦抑，敬畏辅相，求直言，察民隐，恤孤独，养耆老，振匮乏，不治宫室，不事游幸，励精图治，将大有为”（《宋史 · 神宗本纪》）。但是，神宗毕竟没有多少儒学修养的积淀，更不了解世事的艰难。而神宗身边的元老重臣富弼、韩琦、文彦博等人，多年的历练使他们老成持重，满足不了神宗快速变革的要求。于是他看重了王安石。对神宗而言，世人都看重王安石的学问文章，他独独看上王安石的锐气进取。两人虽然君臣相得，然而并非一心，却在励精求治上又相当吻合。王安石要成就圣王，宋神宗要建立帝业。二人目标上的差异，被表面的共同理想掩盖了。正是因为这种差异，使王安石在变法中不得不调整自己的思路，所采取的各种措施也都带有振奋国威、富国强兵的功利追求，儒家的价值中心在民，而熙丰新法的价值中心在国。正是民利与国威的冲突，使新法成为众矢之的。而这种冲突的起源，在于王安石与宋神宗的愿景不同。

第二，管理角色冲突问题。儒家在传统政治中的角色是政务的批评者。汉唐以来，儒家作为批评者已经定型而且相当出彩，到了宋代，范仲淹、欧阳修等前辈的言谏角色已经很难超越。但作为执政者，儒家尚未历练出成功的角色规范。王安石的一个重大突破，就是试图实现儒者政治角色的转换。宋神宗需要的是一个总经理，但以往儒学所能造就的只有咨询师。细究历史可以看出，历代儒者在提供咨询、评点政务、抨击邪恶、伸张正气方面，取得成功者屡见不鲜，而在政务操作上则十分艰难，取得成功者如凤毛麟角。因为儒者一旦进入政务操作层面，就有可能不得不放弃儒学要求的某些品质，流于正统儒者所看不起的“陋儒”。学者角色和政务角色的矛盾，在儒家身上格外突出。王安石执政后，在制定新法上并未坚守儒学的固有信念，反而采取了类似法家的某些策略，尤其是采用义利合一的解释来调整儒家的传统，反映出他对角色转换的探索。他在地方任官时倾向于关怀民众利益，而到了中央推行变法时则转向国家利益优先。这种由地位引发的变化，暗含着角色的变化。但是，尽管王安石自己付出了极大努力，相应的角色矛盾并未由此消弭。反对者批评熙丰新法背离尧舜之道，也正是由此而言。王安石在接受朝廷任命时的坚持，上任后对经筵的重视，在任职时的多次辞职请求，都说明他一直想把自己塑造成神宗的“顾问”；而神宗对他，则一直用高度信任来换取其角色调整，想让他自觉自愿当一个听命于董事长的经理。一旦政权的核心不能解决这种角色冲突，势必造成矛盾的积累而导致其中一方出局。正如朱熹所言：“神宗尽得荆公许多伎俩，更何用他？到元丰间，事皆自做，只是用一等庸人备左右趋承耳。”（《朱子语类》卷130）王安石真正要做的是辅佐成王的周公，而神宗对其期望的却是侍奉刘备的诸葛亮，所以他最终只能退出政坛而不可能做到“鞠躬尽瘁”。对这种角色冲突，朱熹实际看得很清楚，即所谓“立脚不正”。朱熹通过纵观北宋政治指出，仁宗真宗之后，无论是谁都主张改革，但实际操作就不一样了。从倡导改革来看，当时的学人二程、苏轼、司马光等，都主张革除弊政，但是，让这些主张改革的人去实际操作，不见得能做得更好。就以苏轼而言，因为其一辈子不得志，所以批评时政畅快淋漓，被人称道，而如果让苏轼执政，恐怕更不如王安石。“东坡只管骂王介甫，介甫固不是，但教东坡做宰相时，引得秦少游黄鲁直一队进来，坏得更猛。”（同上）

第三，组织设置运作问题。改革要靠组织推进，但已有组织往往存在制度惯性，不利于制度的变革。所以，凡是改革，多要新建立推进改革的相关机构。有鉴于此，王安石在变法之初，就断然采取新建机构的方法，设置制置三司条例司以制定和推行新法。人们通常认为，条例司的设置，是因为宋代二府三司的建制造成职能分割，中书主政，枢密主兵，三司主财，不能通盘考虑。实际上，条例司不仅仅是为整合政府职能而设，更是为克服原有组织体系的惰性而设。但是，王安石低估了新设机构与原有机构的冲突，致使条例司遭到猛烈攻击。有人认为条例司过于专权，有人批评条例司造成人心混乱，所以熙宁三年即被废除。当今有人又声称，变法失败的原因之一就是条例司的废除。对此，需要以管理思维来辨析。为了推行变革，总要设置新的机构，而这种新机构对原机构不可造成过度侵权，否则就会引起严重内耗，甚至阻力大到无法推进改革。制置三司条例司的废置，确实预示着变法的前景黯淡，然而正是变法之初的贸然新设机构，把整个旧有机构都推到对立面。中国的传统做法是，通常这种新机构的设置，一开始只是咨询或者辅助性质，并不立即剥夺旧机构的权力，随着变革的实施，新机构的职能逐渐扩展，努力做到新旧机构交替的“水到渠成”。为了最大限度减少阻力，旧有机构多数还会存留（当然，这种做法会造成组织冗余）。改革的设计者和推进者，要在改革展开中努力把组织变革引向组织演化，而不是满足于以新换旧。

第四，变革中的多目标整合问题。任何变革，都不会是单一目标。就神宗而言，作为最高统治者，他必须在富国与安民、开源与节流、威权与怀柔、对外扬威与让步等方面求得平衡，而不能揪住一个目标舍弃其他。就朝廷而言，不同部门、不同官僚群体、不同官员个人，各有自己的目标诉求。就社会而言，不同阶层、不同职业、不同社会群体，也都有各自的不同利益。变法必须考虑这些差别，力求在变法中最大可能地整合不同目标，这就需要让步、妥协和坚守。王安石最大的问题可能就出在这里，他以固执闻名，有“拗相公”的外号，不但对不同政见者毫不让步，而且对神宗也常常以辞职要挟。从变法中反对者的言行来看，他们的意见并非全是谬论。由于各种因素，王安石总是希望把变法目标单一化，无法做到利益兼顾。后人常说王安石变法时反对力量的强大，殊不知有不少反对力量是王安石不自觉地甚至是有意地推到对立面的。就以反对派的中坚而言，韩琦、富弼等人，都曾是庆历新政的强力支持者，而庆历新政的内容同熙丰新法多有耦合。王安石一直无视这种内在的一致性，幻想“清一色”，这才是变法失败的致命之处。赞扬王安石变法者，往往批评元祐更化过于极端，但回过头来追溯，熙丰新法何尝不是一样？正是王安石熙宁年间的执拗，引发了元祐更化的过头。而元祐更化的过头，又引发了哲宗绍圣的剧烈反弹。这一教训，值得进一步从深层发掘其内涵。

第五，政策执行中的变异问题。就熙丰新法的出发点而言，几乎无可指责，但是，任何政策都会在实施中产生或大或小的变异。这种变异大致可以分为三类：第一类是为了迎合上级而将政策措施“变本加厉”；第二类是为了取悦下属而将政策措施“灵活变通”；第三类是利用政策为自己谋利，截留利益，借机聚敛，化公为私，不是“缺斤少两”，就是“中饱私囊”。还有利用推行改革而排除异己、任用私人、扩充权势等等问题。王安石变法过程中，这些问题都出现过，有的甚至十分严重。例如，青苗法本意是青黄不接时的利民借贷，然而司马光在调查陕西执行情况时发现，当地的春荒借贷，通过米折钱、钱折麦，春季官府放出一石陈米，秋季要收新麦一石八斗七升五合，远远超过法定的二分取利。正因如此，有些民众不愿借贷，而官府却要强逼发贷。有些官员则为了政绩和升迁，强行摊派青苗钱。范镇就说：“今之官但能多散青苗，急其期会者，则有自知县擢为转运判官、提点刑狱，急进侥幸之人，岂复顾陛下百姓乎？”（《长编》卷216）民间的高利贷，虽然利息高却缺少政府的强制手段，而官府放贷，到期则暴力索逼不绝。韩维曾在奏疏中说：“近日畿内诸县，督索青苗钱甚急，往往鞭挞取足，至伐桑为薪以易钱贷，旱灾之际，重罹此苦。”（《长编》卷251）即使赞成新法者，也发出了“法非不善，但推行不能如初意，还为扰民，如青苗是也”的感叹（熙宁三年陆佃语）。类似例子在熙丰新法的推行中极多，《续资治通鉴长编》所载比比皆是。可以说，只要上面有一新政，下面就会借推行新政之机牟取己利。这些问题，均在新法设计时考虑不足。而实施中发现问题向朝廷指出政策走样的，往往被看作反对派而予以打击排斥。即便是变法者自己发现问题而采取补救手段的，下面又会利用这些补救手段再次牟利，防不胜防。变法中的小人当道，又大大加剧了政策的异化。相比之下，王安石身边小人较多（以吕惠卿为最典型的代表），反对变法者则多是老成君子。有些人则窥测风向，试图投机。例如，宁州通判邓绾为了升迁，在熙宁三年上奏议论时政，附和新法，赞誉王安石为“伊吕之佐”，声称百姓对新法“歌舞圣泽”，从而得到提拔。有人笑骂他的谄媚，他却说：“笑骂从汝，好官须我为之。”（《宋史 · 邓绾传》）王安石下台，邓绾改投靠吕惠卿；王安石复相，他又揭发吕惠卿。政策到这些投机分子手里，不出偏差才是怪事。

当然，王安石变法的失败，首当其冲的肯定是他的个人因素。但是，就王安石的志向而言，他属于那种不求位高权重，而求得志行道的学人。而神宗对王安石的信任和重用，可以说在历史上十分罕见，难得一遇。然而，如此高尚，如此信任，却不能得志到最后，也不能支持到最后，这里面有更深层次的原因。那种认为神宗不坚定，在变法中顾及过多，左右摇摆，导致了新法失败的看法，是皮相之论；那种认为王安石是奸佞小人、元恶大憝的说法，也是陈腐之见。如果从管理角度探究，从王安石变法失败的史实之中，可以发现儒家思想的某些局限。