服务型政府公共政策执行力问题探究

陈志强 肖梦航

【摘  要】 在公共管理领域中，对于政府而言，周详而高质量的公共政策制度是极为重要的环节。然而，基于理想与现实之间的差距，真正致命的是政府针对于这一公共政策的执行力问题。公共政策执行不力往往会导致政府丧失威信，进而严重影响服务型政府的构建。因此，为了更好地推动政府由传统的管理型向治理型、服务型转变，有必要将政府公共政策执行力问题提上议程。

【关键词】 公共政策  服务型政府   执行力  治理

【作者简介】 陈志强，武汉市洪山区人民政府关山街办事处副主任科员，研究方向：党政人事;肖梦航，武汉市洪山区人民政府卓刀泉街办事处科员，研究方向：党政人事。

【中图分类号】 D623      【文献标识码】 A        【文章编号】 2095-5103（2015）04-0007-02

一、公共政策执行力界说

1. 执行力

执行力是企业管理学上的一个核心概念，通俗地说，它是就执行目标指向所形成的力量。从最基本的意义上来说，执行是一种暴露现实并根据现实采取行动的系统化的方式。执行力就是执行所必需的主观条件，是把人员流程、战略流程和运营流程进行整合，进而实现预定目标的能力。概括地说，所谓执行力，是指贯彻战略意图，完成预定目标的操作能力。执行力在管理过程中占据着不可小觑的地位。“执行力是决定组织成败的一个重要因素，是构成组织核心竞争力的一个重要环节。”对于政府而言，执行力是维系政府合法性与旺盛政府生命力的钥匙。

2. 公共政策执行力

公共政策执行力在很大程度上是指政策执行结果是否符合政策目标要求的一种内在品质，是政府工作的一种内在力量。因而，公共政策执行力实质上一种整合力，是“通过政策执行主体对公共政策目标、实施方案的准确理解，强化自身的执行潜力，有效使用和控制各种政策资源，使政策执行达到预期效果的行为力度和行为效度的整合力。”

归纳而言，公共政策执行力是指以政府为主体的公共组织，贯彻执行公共政策，实现社会公共利益的能力与在政策执行过程中所形成的一种力量。从构成上看，它包括领悟能力、计划能力、协调能力、判断能力与创新能力。公共政策执行力是这五力整合的结果。由此推演，可以发现，公共政策执行力主要涉及政策执行主体、执行客体、执行制度、执行资源及执行客观环境五方面的问题。

二、服务型政府建设中存在的公共政策执行力问题

所谓公共政策执行不力，是指公共政策执行主体在实施政策过程中，由于主客观因素的共同作用，实施政策行为的效果偏离预定的政策执行目标并产生一系列不良后果的现象，主要表现为以下四个方面：

1. 观望式执行

研究表明，当一种政策实施有损执行主体利益，而政策决策者又没有运用恰当的手段制约和监督执行主体的执行活动时，公共政策执行主体往往会采取观望式态度执行政策，进而造成政策执行效果不明显。所谓观望，就是一种被动的、坐壁上观的心态。观望式执行实际是指公共政策执行主体在“执行”与“不执行”某一政策之间摇摆不定，在政策执行活动中采取“软拖”“硬泡”的对策。

2. 象征式执行

所谓象征式执行，也叫政策敷衍，是指在政策实施过程中，执行主体仅在表面上做文章，建设“形象工程”，在执行活动中往往只做宣传而不务实际，或者前紧后松，或者阳奉阴违，而规避可操作性的政策措施。在这种执行模式中，执行主体的具体措施在于口头上支持政策决策，或以书面形式表态，但却没有按照决策者的期望做任何事情。简单地说，就是将政策束之高阁而不予执行。它的欺骗性特点，往往会导致“错失政策执行的最佳时间，影响政策目标的实现，同时不可避免地造成政策资源的浪费”。

3. 上有政策，下有对策

在公共政策执行领域，执行不力最常见一种表现就是富含替代性执行特点的“上有政策，下有对策”。事实上，这种表现所体现的是上级政府与下级政府之间的一种利益博弈：当上级决策符合下级利益时，下级会设法扩大利益范围;当上级决策与下级利益不符时，下级会努力使上级决策尽量满足下级的利益需求;而当上级决策约束下级行为时，下级往往会寻找替代办法规避约束或打政策的“擦边球”。在这个利益博弈的框架中，形成的不良后果既包括导致政策既定目标无法实现，更重要的是会损害中央政府的形象，进而降低政策决策的社会认同。在这种模式下，政策执行往往会出现执行腐败。

4. 机械式执行

机械式政策执行是公共政策执行中常见的一种现象。所谓机械执行，是指在政策执行过程中，执行主体对上级下达的政策机械地照搬照抄，包括只讲原则，不讲灵活;只顾上情，不顾实情;明知政策有漏洞，也不补救;明知政策执行起来会有偏差，也不纠正。实质上，这严重违背了理论联系实际的哲学规律。“这种呆板地执行政策的做法不但不能解决实际问题，还容易出现责任推诿，把过错归咎于政策本身，认为问题之所以没有解决是政策的质量问题。”

综上所述，公共政策执行不力的表现形式是多种多样的。但是，这些政策执行不力的表象，无一例外地突出了政策执行主体在政策执行过程中存在着主客观因素制约的问题。公共政策执行不力，是主观因素与客观因素共同作用的结果。所谓主观因素，主要包括政策执行者的自身利益和需求、执行者的素质缺陷、执行机构的管理缺陷以及政策宣传过程中存在的缺陷等。客观因素则主要包括政策本身的质量问题、政策环境的变化、目标群体所施加的压力、政策执行经费供给的缺位及相应法制不全、方法不当等造成的对政策执行行为监督缺位与乏力。

三、对策：“四位一体”机制构建

服务型政府建设过程中所暴露的公共政策执行力问题，在深层次上是执行者素质薄弱、执行体制缺位、执行力文化缺失及执行激励缺乏的产物。因此，要提升我国政府的公共政策执行力，必须积极构建“执行者素质——执行体制——执行力文化——执行激励措施”四位一体的运行机制。

首先，加强对公共政策执行者执行素质和执行能力的业务培训，从主体层面提升政府公共政策执行能力。在具体操作方法上，第一，要加强现有公共政策执行者的技术培训和业务培训，并将培训活动推向制度化;第二，要加强理论联系实际，建立公共政策执行者之间的沟通交流平台;第三，要加强重点领域、重点人才的重点引进和使用工作。

其次，加强政府公共政策执行的制度和体制建设，从制度和体制层面不断提升政府公共政策执行的效度与效能。对于服务型政府的公共政策执行力建设而言，制度建设和体制建设是最具根本性质或者说是最核心的工作。公共政策执行力的制度建设和体制建设包括五个方面：第一，建立和完善公共政策执行制度，塑造“以制度管人管事”的良好氛围;第二，加强公共政策执行体制改革，健全公共政策执行机关，实施公共政策执行绩效管理;第三，推进并加强公共政策执行机关效能建设，从效能建设层面促进公共政策执行力的提升;第四，强化督办，建立健全监督机制;第五，加强责任追究力度，对公共政策执行不力者要根据相关制度进行严厉问责。

再次，加强政府公共政策执行力文化建设，以执行力文化建设提升政府公共政策执行潜在影响力。“在一个拥有好的组织文化的政府组织内，其‘执行的氛围浓厚，对执行的速度、质量和纪律非常讲究，注重执行的效益。在这样的执行环境中，政府决策会较容易得到彻底的贯彻执行，具有较高执行力。”据此，加强政府公共政策执行力文化建设，必须要积极创建“即事即办”的执行力文化，同时，加强公共政策执行力锻炼，进而形成高效的公共政策执行习惯。

最后，加强政府公共政策执行的奖惩机制建设，通过物质和精神的激励，褒奖具有良好强劲执行力的执行行为，惩处执行不力的做法，促使政府公共政策执行卓越的执行力文化生成。例如，在政府公共政策执行力文化构建过程中，可以“运用辞职、辞退等手段，使一些无法适应政府执行工作、执行力低下的人员离开政府部门”。

值得一提的是，在“四位一体”运行机制的构建中，不能忽视对公共政策执行进行“成本——收益”分析这一重要前提。事实上，公共政策执行本身就是以利益为中心的公共资源选择、调整和分配的过程。可以说，利益问题尤其是经济利益是公共政策执行不力产生的主要动因。因此，加强对公共政策进行“成本——收益”分析，有利于明确公共政策执行不力的成因，进而加强政策变通和利益协调，消除政策执行主体和目标群体之间的利益冲突，争取获得目标群体更多的理解和支持，以促进公共政策的有效运转和政策目标的顺利实现。

参考文献：

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