消费品安全立法箭在弦上

《家用电器产品召回管理规定（征求意见稿）》自2010年7月就开始征求意见，但至今仍未出台。不过，2014年3月15日开始实施的新《消费者权益保护法》让人们看到了希望。今年的6月16日，国家质量监督检验检疫总局公布的 《消费品召回管理办法（征求意见稿）》为家电召回法规再次增添了一根新网线。中国家电研究院副总工程师张亚晨认为，让业内久盼的召回制度切实落地，还需要针对产品缺陷认定的原则、方法等出台详细的、具有可操作性的细则。

从此前举行的全国政协提案工作情况通气座谈会上了解到，中国消费品安全法立法研究各项工作正在积极推进中。业内人士认为，中国目前不仅需要，而且迫切需要制订消费品安全法，完善保障中国消费品安全的法律制度，对目前的严峻形势作出最有力、最关键的应对举措。

立法防控消费品安全风险刻不容缓

“54%的海外消费者认为中国产品质量较差，70%认为部分中国产品存在使用安全隐患。”在去年年底对外经济贸易大学召开的第一届中国消费者保护法论坛上，对外经贸大学法学院教授、对外经贸大学产品质量与安全法制研究中心主任李俊说，我国当今的消费品安全，已不再只是事关中国消费者的民生问题，而是中国作为世界上最大的消费品制造国的国际竞争力问题，甚至是事关中国政府、中华民族面对全球消费者是否负责任的国际形象问题。

消费品的安全性既是维系消费正常运行的前提，也是保障消费者安全权的基础。然而生产工业化，贸易全球化以及科技化、信息化浪潮，在给人类带来福利的同时也带来了风险。近年来，国内发生多起消费品安全事故，如洗衣机绞死女童、汽车天窗卡死儿童等。早在去年两会期间，全国政协委员、上海出入境检验检疫局局长徐金记表示，我国应尽快制订《消费品安全法》，实现从“质量监管”到“安全监管”的转变，减少和防止消费品安全事故的发生。

从世界经济史发展的轨迹看，当一国人均国民收入跨进中等收入阶段之后，其消费倾向就会从温饱型向舒适性转变，其安全需求就会逐步取代生理需求成为第一需要。我国现有的对于规范产品质量安全的法律法规主要包括《产品质量法》《食品安全法》《进出口商品检验法》等。这些法律法规为提高企业质量管理能力、提升产品质量水平发挥了重要作用。但也存在涉及范围交叉、未能区分产品一般特性和安全特性等问题，影响了整体监管效能的发挥。

消费者权益保护法自1994年1月1日起开始施行，2014年又进行了较大幅度的修改，在实践中也较好地发挥了保护消费者的作用。但我国目前消费品安全形势依然严峻。完善的消费者保护法律制度除了要重视消费者权利，并加强对受到损害的消费者权利进行救济之外，也要特别重视对商品或服务存在的风险进行预防、控制，以有效保护消费者生命、健康权益。特别是在当今风险社会，后者对于避免发生大规模侵害消费者权益事件，作用更为突出。

保护消费者权益是当今世界各国政府的核心职责。1962年，美国总统肯尼迪提出著名的保护消费者四项权利，其中第一项就是消费者的安全保障权。各国政府把消费品安全作为非传统安全纳入政府社会管理的核心内容。正是在这样的时代背景和社会需求下，美国、日本、欧盟等不少国家和地区先后出台专门的消费品安全法律制度。为了有效预防、控制消费品安全风险，许多发达国家从20世纪七八十年代开始，就不断通过专门立法来进行应对。这些专门立法改变以往主要靠法律的事后救济来保障消费品安全的做法，通过立法，授权监管部门提前介入，并调动各方力量，主动采取措施预防和控制消费品安全风险，减少危害和损失。

改革開放30多年来，我国正在由消费品制造业大国向消费品制造业强国转变，消费品质量安全状况总体趋好，但不可否认的是，我国消费品安全形势依然严峻，急需法制应对。早在去年召开的“中国消费品质量安全论坛”上，国家质检总局副局长张沁荣曾表示，目前国家质检总局已建立起产品质量安全风险监测体系和风险预警、风险提示制度，同时《消费品安全法》立法研究已经启动，正在紧锣密鼓地推进有关工作。在成功实施缺陷汽车召回制度的基础上，《食品安全法》《特种设备安全法》《儿童玩具召回管理规定》等法律法规的相继出台，将食品、儿童玩具、特种设备等产品引入缺陷召回制度，产品召回法规体系正在日臻完善。在缺陷产品召回制度上，质检总局方面已经在汽车、玩具等消费品方面制定了专门的召回管理规定，并将加快建立消费品质量安全市场反溯机制。

随着中国经济进入新常态，中央提出了“八个更加注重”的要求——更加注重满足人民群众需要，更加注重市场和消费心理分析，更加注重引导社会预期，更加注重加强产权和知识产权保护，更加注重发挥企业家才能，更加注重加强教育和提升人力资本素质，更加注重建设生态文明，更加注重科技进步和全面创新。认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。

尽管经过多年发展，国内已初步建立起调整消费品安全的法律规范体系，如已经制定了产品质量法、消费者权益保护法、食品安全法、侵权责任法等，但这几部法律中，或者由于立法时间早而存在认识局限，或者因为立法定位的差异，没有突出消费品安全风险的预防、控制理念，也缺少社会参与的制度设计，或者只调整特殊类型的消费品安全，因此也就无法从总体上有效应对日益凸显的消费品安全问题。因此，如何借鉴国外发达国家的共同经验，制订专门的消费品安全法，形成完善的法律体系，最终有效保障消费者权益。

消费品立法还有多少路要走

当前，中国经济发展呈现出一系列阶段性特征，正处在增长速度的换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策的消化期“三期叠加”阶段，经济发展进入新常态，呈现出趋势性变化，集中体现在“四个转向”——经济增长速度正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。

经济发展进入新常态，消费品安全的重要性就凸显出来。这是中国经济发展必然要经历的历史过程，是不以人的意志为转移的经济规律的客观反映。从消费需求看，过去中国消费具有明显的模仿型排浪式特征，现在模仿型排浪式消费基本结束，个性化、多样化消费渐成主流，保证产品质量安全，通过创新供给激活需求的重要性显著上升。

德国学者乌尔里希·贝克曾断言：当今社会已经成为风险社会。近年来，由于消费品安全问题所造成的致死、致伤事故数量已经达到令人不可接受的程度。据估算，美国每年因消费品安全事故死亡人数为7万人，直接或间接因消费品安全造成住院或诊治的人数超过3000多万人，为其人口总量的十分之一。欧盟国家因消费品安全事故死亡人数为23万人。目前中国尚未建立消费品安全伤害事故统计制度，无法与他国做比较分析，但消费品安全事故屡见报端。如近年来我国发生的洗衣机绞死幼女事件、熱水器爆炸造成伤亡事件、电视机爆炸造成儿童死伤事件、汽车天窗卡死儿童事件等，深深刺痛了国人之心，消费品安全已成为全社会关注的焦点。

改革开放初期，限于生产力水平不高，假冒伪劣产品泛滥的特定阶段，政府主要依托消费者权益保护法、产品质量法对消费品质量进行监管规范，是符合经济发展规律的。但随着市场经济的深化，法治的完善，一般产品质量问题越来越成为企业自律、消费者用钞票选择的问题。从长远看，一般产品质量优劣应当主要由市场竞争、企业自律、消费者选择；而消费品安全则应由政府依法监管、提供保障。面对数以亿计的产品，面对千变万化的市场，面对纷繁复杂的安全因素，单靠政府行政管控肯定难以奏效。而制订消费品安全法，进行制度创新，构建企业主体、政府监管、公众参与、社会协同、法治保障的全新的制度架构，推动政府管理向社会治理转型。所谓上帝归上帝，凯撒归凯撒。制订消费品安全法，就是为了适应政府职能转变，适应从质量到安全监管重点转变，提升治理能力现代化水平。

衣、食、住、行是每个人的生活必需，但是有这样一些不安全因素，就会影响人们消费的信心。政府应当关注民生，关注老百姓生活，特别是要重视消费品的安全。“我国制订消费品安全法是可行的。”国家质检总局指出，目前，制订消费品安全法既有国际通行做法可以吸纳和借鉴，又有我国消费品安全和我国经济社会发展水平的迫切需要。中国可以在不打破现有的法律框架，并且与其他法律法规相互衔接的基础上，制订专门的消费品安全法来为消费品安全构造法律制度安全网。

应该说，科学合理的法规制度体系，既是国家治理能力现代化的前提，又是现代化治理能力的结果。制订消费品安全法是实现国家治理能力现代化的必然选择。一方面，制订消费品安全法有利于法规体系系统化、科学化。我国现行产品质量监管法规制度，主要体现在产品质量法和相关法律之中。这些法律各有侧重，但不成系统，无法真正解决消费品安全问题。如产品质量法主要关注的是质量而没有强调安全；主要关注的是一般产品而没有突出消费品；主要强调产品的符合性而缺少后市场管理，没有召回制度，对贸易全球化背景下国内国际市场消费品安全统一监管也极少涉及。因此，制定专门的消费品安全法进行制度创新，才能使产品质量安全监管法规体系进一步完善、科学、完整，为依法治理奠定制度基础。另一方面，制订消费品安全法有利于转变政府职能。治理能力现代化的核心是处理好政府与市场的关系。市场在资源配置方面起决定性作用，侧重于解决效率问题；政府为社会提供公共产品和服务，侧重于解决公平问题。消费品安全是政府应当提供的最受欢迎的公共产品，理应成为头等重要的民生大计。现代化治理的主旨是社会共治， 只有全社会各方形成合力，形成共治，才能最大限度地减少人们生命财产的伤害，最大限度地提升消费品安全保障水平。

（吴学安，江苏省连云港市司法局法制处。）