地方本科院校转型发展的制度安排与路径选择

杜驰

摘 要 为促进地方本科院校转型发展，我国选择了由教育部进行引导调节的制度安排，以及借鉴欧陆国家应用技术大学办学模式这一具体路径。但是德、法等欧陆国家应用技术大学的成功办学，有其特殊的文化背景、社会结构、公共政策制度安排与路径选择。对其参考借鉴需基于我国自身的社会文化及政治、经济背景进行全面考虑，进行整体的制度设计与政策安排，进而正确引导我国地方本科院校的顺利转型。

关键词 地方本科院校；转型发展；制度安排；路径选择；德国应用技术大学；法国大学校

中图分类号 G649.21 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）04-0013-06

一、背景

20世纪90年代后期以来，伴随我国高等教育大众化进程的迅速推进，大批地方本科院校得以设立。据统计，2012年全国1171所普通本科院校中，非“211”院校为1055所，占90.1%，而在非“211”院校中1999年以来新建地方本科院校为647所，占全国普通本科院校数量的55.3%。由于各种原因，这类院校发展目前面临诸多困难，据教育部2012年毕业生就业率统计结果排名，地方新建本科院校在被统计的六类院校中排名倒数第一[1]。教育部部长袁贵仁为此指出，“地方本科院校转型发展是高等教育领域继管理体制改革和扩招之后又一次深刻的变革，意义更为深远，任务也更为艰巨。教育部将出台关于引导地方本科高校转型发展的指导意见，引导一批本科高校在办学思路、模式、方法上向应用技术大学转变”[2]。为此，无论是从公共政策的酝酿实施还是高等教育的办学实践来看，推动地方本科院校转型发展已经成为当前乃至今后一段时期我国高等教育改革的一项重大议题。

从实践层面看，在教育部的直接支持下，2013年，35所地方本科院校发起成立了“应用技术大学联盟”，其宗旨被确立为“探索中国特色应用技术大学办学模式和人才培养模式，推动地方高校转型发展，增强地方高校服务区域经济社会的能力，为建立现代职业教育体系服务”；同年底，中国教育科学研究院所发布《地方本科院校转型发展研究报告》指出，“在我国现行高等教育体系中，研究型大学和高职（专科）院校定位相对明确，而地方普通高校作为夹心层，定位常有‘高不成、低不就的困惑，其中，尤以地方新建本科院校为典型。因此，推动这类学校向应用技术类高校转型，将极大推动我国高等教育结构的优化，有利于我国现代职业教育体系的构建”。2014年，国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》中进一步明确，“要从现有的本科高校划出一部分，推动它们逐步地、更多地培养应用型人才、技术技能型人才，以推动一批本科高校转型发展”。

可以看出，地方本科院校改革的总体思路是向应用技术类高校转型，目的在于优化我国高等教育结构，促进职业教育体系的完善。从路径选择看，现有研究及实践层面对欧洲大陆国家应用技术大学的办学成效非常推崇，如中国教育科学研究院在报告中认为，“欧洲的应用技术大学为我国地方本科院校转型提供了很好的示范”。但是，对于这样的认识需要进一步进行深入思考以避免走入误区。欧洲大陆国家高等教育系统普遍依循综合大学与应用技术大学两条轨道发展，不同民族国家高等教育系统的建构在各自的教育理念引导下，沿用了不同的路径， 顺应了社会发展的现代化趋向，其建立深深植根于自身社会经济与文化土壤，并与社会结构高度融合，具备鲜明的民族特色。各个民族国家的制度安排与发展路径并不一致，本文以德、法两个欧洲大陆主要工业强国为例进行比较分析，以期为正确引导我国地方本科院校转型发展提供有益借鉴。

二、德国的情形

（一）理性主义传统与教育平等理念

理性主义在德国具有悠久的传统，并深深植根于德意志民族文化，康德“把一切都摆在理性的天平上加以批判”[3]的阐述形象概括了这种民族特性。19世纪初，“研究与教学”相结合的洪堡理想在柏林大学的贯彻亦是理性主义高扬的产物，这不仅使德国成为现代大学制度的发祥地，而且深刻影响了世界高等教育的走向。理性主义在智识领域的体现是对学术文化的执着探究，其运用的基本准则是“平等”——不仅在学术探究中表现为“师生之间携手共同开拓理智的疆界”[4]，而且作为学术事业高级保护力量的高等教育机构被视为学术共同体，反映在高等教育系统的结构方面，是不同部分之间以及同一部分内部的平衡发展，无明显的高低差异之分。

按照弗朗斯·F·范富格特的归纳，“德国高等教育不论州别，长期以来是建立在全国性的平等（Equality）和等值（Equivalence）基础之上的，关于完全中学毕业考试的协调机制以及关于考试规定的参照系等，保证了高等教育机构、学位等方面的平等和等值。高校及其课程在质量方面也被认为是等值的。德国高等教育表现出的惟一差别，似乎是大学（Universitaten）和专门学校（Allgemeine Fachhochschule）两者之间的差别，这种差别与质量无关，而与被赋予的不同角色有关”[5]。也就是说，不仅历史久远的传统大学内部，而且传统大学与相对晚近的应用技术大学（专门学校）之间，各类院校都没有明显的地位高低与等级差别。由于传统大学内部没有精英大学与普通大学的清晰区分，而从事职业技能教育的应用科技大学与传统大学具有同等价值，所以类似“精英大学—普通大学—应用科技大学（高职院校）”式的院校金字塔等级结构与德国的社会文化土壤极不适应，德国侧重于传统学术的综合大学与侧重于职业技能教育的应用技术大学这两条轨道，是协同发展、地位无高低差异的平行轨道。

（二）自然法哲学传统与公共政策制度安排

由于德国法哲学具有自然法传统，其形成于康德、完善于黑格尔的哲学体系，虽然不易于理解和传播，但对后世德国法哲学和德意志民族的形成和发展，起到了不可估量的作用，至今仍闪耀着不朽的理性光芒。为此，通过明确的成文法典作为准则来规范社会各领域的自然规则在现代公共政策领域亦得到体现。在德国的现代化转型进程中，为应对经济社会发展对应用型技能人才的迫切需求，其大学系统坚持传统的学术理念未对此作出积极回应，这导致应用技术教育没有纳入到传统大学之内，而是由政府遵从学术发展及技能教育的不同自然规律，在传统大学轨道之外，创办另外的新型高等教育机构——应用技术大学来担负技能教育的重任，这样的公共政策通过国家以法典的形式得以确立。

20世纪中期，《联邦德国各州统一专门学校的协定》首次确立了应用技术大学的法律地位。此后，《职业教育促进法》《企业基本法》《青年劳动保护法》等一系列法律陆续颁布实施，这些法律从职业教育的学制设置、人才培养模式、办学经费渠道、管理制度、职业资格及文凭颁发、社会福利及就业保障等方面，进行了全面系统的制度设计。如在双元制人才培养模式中，对企业参与人才培养的责任，学生职业技能培训过程中应支付的补贴与收入，学生职业技能资格获取后的待遇等问题，都有非常细致的规定。此外，通过《高等教育总纲法》明确规定综合大学与应用技术大学具有同等法律地位——公团法人，同时修改《州高校法》，在应用技术大学亦设立“学士—硕士—博士”三级学位，以体现应用技术大学与传统大学文凭具有等值地位，进而在制度上为两条轨道之间的贯通与人员流动搭建起顺畅的桥梁。

（三）与地方产业高度融合的学校及专业布局

尽管德国高等教育行政体制倾向于由各州负责的分权制，但在举办应用技术大学时，联邦政府仍会与各州形成框架性协议，以优化各州高等教育资源配置，建立与区域产业结构相匹配的应用技术教育系统，其典型特征是学校布局及专业设置与地方产业高度融合。如在大众汽车公司总部所在地沃尔夫斯堡，就设立有布伦瑞克·沃尔芬比特应用技术大学分校，主要开设汽车设计、车辆工程、机械制造、动力工程等汽车产业相关专业；巴斯夫公司所在地巴登-符腾堡州设立有曼海姆应用技术大学，该校的专业设置围绕生物化学、生物医学、化学制药、化工工艺、环保技术这一完整的产业链而展开。

在区域特色鲜明、与地方产业高度融合的办学空间布局下，企业一方面受政府法律的约束，另一方面出于自身对高素质技能人才的实际需求，会真正融入到技术型人才的培养中去，不仅主动参与人才培养模式的设计，而且会提供大量实训基地与工作平台、委派资深技术员工充当专业课程及实训课程教师，将技能人才的培养纳入到自身长远发展规划中去，实现人才培养的校企深度融合。在经费投入方面亦有分工保证，由企业依据法律规定支付学生在整个培训期间的学徒津贴和实训教师工资，联邦政府对企业予以税收方面的减免；联邦政府与州政府则在人员经费与校舍建筑经费方面各自承担相应的责任。

三、法国的情形

（一）国家功利主义与教育结构塑造

法国是整个欧洲乃至世界大学教育的主要发祥地，以巴黎大学为代表的教师型大学曾经是12世纪初期最早大学的基本类型之一。但在法国的现代化转型进程中，受国家功利主义的制约和影响，其高等教育发展选择了一条迥异于德国的演进路径，体现了法国高等教育体制内在惯性与社会政治、经济、文化变迁的多重作用。与和风细雨式的社会改良不同，1789年爆发的资产阶级大革命是暴风骤雨式的社会断裂与剧变，此间，资产阶级国民议会以国家功利主义为旨归，于1793年颁布了激进而彻底的“达鲁法案”——将当时的22所旧大学全部予以关闭，代之以由政府部门设置的各类高等专门学校（又称“大学校”），其学科领域广泛分布于军事、工程、水利、采矿、建筑、医学等应用技术领域，如巴黎高等矿业学校、巴黎高等路桥学校、国立综合理工学校、巴黎高等师范学校、贡比涅工艺学校、里昂高等商业学校等“大学校”均是当初创办或改造的，发展至今已闻名于世。大学校的出现，不仅标志着法国近代高等应用技术教育的开始，而且完全打破了数百年来传统大学占据法国高等教育垄断地位的格局。尽管拿破仑执政后通过“帝国大学制”恢复了传统大学，并经过20世纪以来的不断改进与完善，法国双轨制高等教育系统仍然体现出鲜明的民族特色。

法国双轨制高等教育系统的显著特点是两条轨道的高低差别，反映了国家功利主义教育价值观对高等教育系统的塑造——高等教育系统极其重视应用技术人才的培养，并与国家利益紧密相连。为此，在其双轨制高等教育系统中，高等专门学校（“大学校”，意为大学中的大学）办学声誉远远超过综合大学，是高等教育系统的精英部分，而大学系统的地位反而屈居于高等专门学校之下。具体来看，综合大学不仅是缺乏筛选性的大众型高等教育机构，任何人只要获得高中毕业会考文凭（BAC）都可以注册入读大学，而且科研职能很大部分从大学迁移到了国家科研中心，表现为严重的研究漂移。综合大学之间不存在正式排名，没有明显优劣之分，其教学领域非常广泛，包括法律、经济与管理、人文与社会科学、文学与语言、艺术等方面。高等专门学校则提供高水准的应用技术教育，不仅入学筛选严格，而且淘汰率高，是科技、工程、技术和行政领域高层次人才的主要培养基地。所培养的毕业生深得社会认可，如刚毕业于大学校的工程师，年薪一般即可达3～3.5万欧元，而持有博士学位的年轻大学讲师年薪则不到2万欧元[6]。

（二）独具特色的工程师文凭认证制度

作为欧洲主要工业强国，法国在空间探测、生物化学、新材料、医疗等诸多工程技术领域均居于世界领先地位，这与相关领域所培养的大批能够解决复杂工程问题并极具创新精神的高素质技术人才密切相关，其独具特色、完备严格的工程师文凭认证制度在人才培养中发挥了不可替代的作用。法国的工程师文凭设置广泛涵盖了应用技术领域，是在学位文凭之外由国家颁发的职业技能资格文凭，得到社会高度认可，有极高的价值。

法国的大学校基本学制为5年，校方通过候选人的中学会考成绩与申请材料择优录取，被选拔的学生在2年预科班学习后参加国家统一考试，通过者可获得高级技术员文凭和科技高等职业文凭，并进入下一阶段后续3年的学习。第一阶段完成后的筛选性很强，能够顺利进入到第二阶段学习的学生比例不超过高等教育在学人数的15%。学生在继续学习3年后如能顺利毕业，则在获得硕士学位文凭的同时，授予工程师文凭，前者由各个学校授予，后者由国家认证颁发。此外，为确保大学校在应用技术人才培养方面的质量，各大学校均需定期接受法国工程师认证委员会（CIT）的质量评价，评估不达标者会被通报并要求改进，但是由于人才培养的高质量及对自身办学声誉的珍视，这种状况极少出现。

（三）中央政府及自治团体的双向监控

法国的高等教育行政倾向于中央政府集权管理，由于大学校办学多侧重于特定的工程技术领域，且以公立为主，所以有声望的大学校一般都隶属于中央政府相关部门，接受其直接监管。如教育部、工业部、农业部、国防部等中央部门分别有国立巴黎高等师范学校、国立高等理工学校、国立高等农业工程学校、国立圣西尔军事专科学校等一大批声誉卓绝的大学校。中央政府相关部门在办学经费、人员配备、基地建设、与产业界的协调等领域能够给予相关大学校诸多强有力的支持，同时，也能够从宏观层面对大学校的办学质量及特色进行引导、监控和调节。

此外，为避免政府机构监督可能带来的官僚化弊端，大学校亦继承了欧洲大学的行业自治传统。如法国大学校协会（CGE）、巴黎高等科技工程师大学校联盟（ParisTech）等都是具有很强影响力的专业自治团体。前者目前拥有200多个成员学校，包括国立高等邮电学校、中央工艺制造学校等声名显赫的大学校。该协会在保障工程技术教育的专业标准、促进校际协作与创新、人才培养质量同行评估、引导专业优化布局等领域发挥了重要作用；后者则由数量较少但极具盛名的工程师大学校组成，其成员均坚持小而精的办学理念，规模最大的在校生为3500名，规模最小的仅为250名。该联盟设有战略方向、教育、研究、国际事务、公共关系等5个委员会，成员由各学校及实业界代表担任，在夯实办学标准、加强校际联盟及与实业界的协作方面，发挥着关键作用。联盟成员学校办学的最大特点是与实业界的深度融合，企业在参与教学、向学校赠送或出借教学用生产设备、以签订合同或技术转让方式联合承担科研任务、提供各类实习机会等方面成效显著，学生培养时间有一半是在知名企业的扎实技能训练中完成的。

四、比较与借鉴

德、法等欧洲大陆工业强国双轨制下应用技术类大学的成功，为我国地方本科院校转型发展提供了很好的参考与借鉴。但是，在为地方本科院校转型发展进行制度安排与路径选择时，必须基于我国自身的社会文化及政治、经济背景进行综合考虑，简单移植借鉴其实效难以彰显。从比较的视角看，我国与德、法等欧陆国家存在以下本质区别。

（一）缺乏一以贯之且植根于民族社会文化心理的办学理念

德、法等欧陆国家双轨制高等教育体制下应用技术类大学的办学，离不开以民族文化传统为核心所建构的高等教育理念的引导，其高等教育系统的塑造，是在现代化进程中对高等教育系统继承创新，通过公共政策的不断调适使高等教育系统契合于社会结构的长期的自组织过程。德、法两国基于各自不同的文化传承与社会心理，选择了迥异的公共政策制度安排与发展路径，塑造了不同的高等教育结构，其模式与英伦三岛以及北美亦大相径庭，体现了浓郁的民族社会文化背景，但其应用技术教育都取得了斐然成效。

我国高等教育缺乏一以贯之且植根于民族社会文化心理的办学理念。早自晚清京师大学堂初创时，管学大臣孙家鼐在《议复开京师大学堂折》中即奏明：“今中国京师创大学堂，自应以中学为主，西学为辅；中学为体，西学为用”[7]，可见京师大学堂实质上并不是一所指向学术探究的真正意义上的大学；民国时期，一大批具有留美经历的自由主义知识分子的崛起，为中国建立起带有浓厚美国特色的高等教育体系发挥了积极作用。但是内忧外患、极度动荡的社会格局使当时的高等教育理念难以真正得到培植守护；建国后，开始以前苏联为模版，将原来的高等教育系统彻底打乱重建，建立起与高度集权的计划经济体制相对应的高等教育办学体制；改革开放以后，模仿前苏联所构建的高等教育办学体制被停止，转而再次学习北美高等教育体制；目前，为应对为数众多的地方本科院校尤其是新建院校所面临的极大困境，期望推动这类院校转型发展以完善职业技术教育体系，又有学习欧洲大陆国家应用技术大学办学模式的明显趋向。办学理念的摇摆与模糊不清，是民族文化传承缺失的现实反映。这种状况下塑造的高等教育系统，文化自信与精神自省明显不足，所推行的改革往往彷徨四顾，缺乏内在逻辑与灵魂，以所谓“力促”、“推动”等方式急邃展开的借鉴与改革，其政策实效需要理性的反思。

（二）高等教育系统存在结构性缺陷

德、法等国在清晰的办学理念引导下，所构建的高等教育系统在继承自身既有传统的基础上，充分顺应民族国家现代化进程中的社会结构变迁，高等教育系统极为重视自身结构与社会结构的契合与匹配，在其传统大学与应用技术大学这两条轨道之间，后者相对前者的地位是持平甚至更高的。为此，所培养的应用技术型人才与社会的阶层结构与职业结构彼此适应，因为这类人才为社会所认可，在促进毕业生的社会正向流动方面效果显著，反过来又会进一步强化应用技术大学的人才质量意识，从而引导教育结构与社会结构形成良性循环与互动。

我国高等教育系统目前存在结构性缺陷，教育被不恰当地赋予了过强的筛选功能，类似不能让孩子输在起跑线上的强化竞争思想，一路延伸到高等教育阶段。为此，高等教育系统顺着一条混杂不清的轨道被塑造为典型的金字塔等级结构，学生按照高考分数的高低筛选为不同等级并被招录进入相应层次的院校。这样的高等教育结构存在两方面严重问题：一是大学系统等级森严，地方本科院校尤其是新建院校居于大学系统的底端；二是大学教育与高等职业技术教育没有明显分化为两条并行发展的轨道，现有的高职高专混含在统一的高等教育系统内部，从生源筛选及社会地位看，均位于系统的最底部。为此，所培养的职业技能人才，在适应社会职业结构和阶层结构以及促进毕业生社会正向流动等方面，都差强人意。这种负面效应会通过逆向反馈进一步拉低职业技能教育的水平与社会认可度。

（三）未能建立起全面系统的公共政策框架体系

德、法等欧洲大陆国家，政府的施政思路均具有明显的公共福利主义倾向，促进国民福利最大化是施政的基本原则。其文化、教育、就业、卫生、社会保障等公共事务领域，围绕这一原则形成了全面且完备的公共政策框架体系。在这样的公共政策约束下，高等教育部门作为社会结构的一个组成部分，与其他部门有良好的兼容耦合效应。如在确保教育经费增长方面，德国近10年来，教育经费的增长超出经济增长的3～4倍，目前，德国的教育经费已超出国防经费的3倍多。为确保投入，其联邦政府计划到2015年将教育经费占GDP的比重进一步提升至7%[8]；在劳动力市场的统一方面，法国大学校毕业的学生无体制内外的明显差异。据《经济学家》统计，法国现政府中3/4的技术决策人员、200强企业中60%的技术高管和各类企业中大部分工程技术骨干均毕业于工程师大学校。

我国目前未能建立起全面系统的公共政策框架体系，教育部门与其他公共部门不相协调的脱耦现象比较严重。仅以教育经费投入而言，增长幅度多年来远落后于经济增长速度，直至2012年财政性教育经费才首次达到占GDP比重不应低于4%的政策规定。而目前以省级政府为主统筹举办本地区高等教育的教育行政体制，使广泛分布于中西部欠发达省区的新建本科院校，尤其是地处非中心城市的院校，在现有财政税收体制没有彻底改善的状况下，根本无法解决转型过程中的巨额经费短缺。再从劳动力市场来看，体制内外甚至体制之内的分割非常明显，有研究表明，“进入民营企业就业的毕业生，劳动合同签订及保险金购买不规范的比例较体制内高出近20%”[9]，此外，体制内外用工所谓的干部身份和工人身份亦存在显著差异。就职业技能人才的流向而言，相当部分理应面向民营企业，但是目前的劳动力市场分割，使国有经济尤其是大型垄断国有企业成为毕业生的理想选择，而民营企业却受到冷遇。类似问题，需要财政、教育、人事、劳动与社会保障、立法等部门进行全面系统的总体考虑，以构建完备协调的公共政策框架体系。

五、结语

欧陆国家应用技术大学办学的成功，有其特殊的文化背景、社会结构、公共政策制度安排与路径选择。而为应对地方本科院校办学所面临的巨大困难，在制度安排上由教育部进行引导调节，在具体路径上借鉴欧洲大陆国家应用技术大学的办学模式，以期推动地方院校转型发展，完善高等职业教育体系的改革思路，依然存在不足与欠缺。

就我国现实情况来看，全面系统的公共政策制度安排不是教育部门权能范围所能充分实现的，这需要国家从整体上进行综合协调，以实现公共部门之间的政策耦合。就教育系统的结构塑造而言，在目前大学系统内“985”高校、“211”高校、一般本科院校等金字塔式等级结构不可能被拉平的情况下，构建与这一系统真正平行发展的清晰的职业技术教育系统尤其重要，如果仅仅是地方本科院校转换一下人才培养模式，但是社会地位及办学分野没有明显的结构性重塑，其实际效果会大打折扣。为此，厘清高等教育理念，改进经费拨付制度、完善就业保障制度、统一劳动力市场体系、开放社会阶层结构与职业结构等方面的协同推进是顺利转型的题中应有之意。

参 考 文 献

[1]应用技术大学联盟.地方本科院校转型发展实践与政策研究报告[R].2013.

[2]袁贵仁.深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化——在2014年全国教育工作会议上的讲话[R].2014.

[3]朱尚可.在理性的天平上告别二十世纪[J].书屋，2007（11）：4-8.

[4][美]伯顿·克拉克.探究的场所——现代大学的科研与研究生教育[M].王承绪，等，译.杭州：浙江教育出版社，2001：82.

[5][荷兰]弗朗斯·F·范富格特.国际高等教育政策比较研究[M].王承绪，等译.杭州：浙江教育出版社，2001：192.

[6]李建.法国高等工程师学院教育特色初探[J].黑龙江教育（高教研究与评估），2010（8）：44-46.

[7]孙家鼐.议复开京师大学堂折[M]//朱有献.中国近代学制史料（第一辑下）.上海：华东师范大学出版社，1983：624.

[8]德国联邦统计局.德国科研与教育经费占GDP约10%[EB/OL].（2011-06-27）[2014-08-11].http：//www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/m/201106/20110607620079.html.

[9]谢奉军.中国科学技术协会调研宣传部课题——大学毕业生起薪调查报告[R].2011.

System Arrangement and Route Choice of Transformation and Development of Local Undergraduate Colleges

Du Chi

Abstract To promote the transformation and development of local undergraduate colleges， China adopted the system arrangement that guided and regulated mainly by the Ministry of Education and took example for German and French college-running mode of applied technology university. However， the success in this aspect of main European continent countries such as Germany and France is due to their specific cultural background， social structure， public policy system arrangement and route choice. Taking example for them， it is necessary to， based on the thoroughly consideration of the surroundings of social culture， politics and economics of China， conduct system design and policy arrangement on the whole and guide the transformation of local undergraduate colleges smoothly.

Key words local undergraduate colleges； development and transformation； system arrangement； route choice； German applied technology university； French Grandes Ecoles

Author Du Chi， associate professor of School of Economics and Management of Nanchang University of Aviation Technology（Nanchang 330063）