中国—东盟减贫合作：特点及深化路径

鞠海龙　邵先成

〔提 要〕 东盟部分国家存在不同程度的贫困，农业人口的贫困、高失业率、贫富差距大是相对集中的问题，基础设施不完善、科技及教育水平落后是致贫的主要原因。中国—东盟减贫合作一直侧重于基础设施建设和农业发展等方面。与美日相比，中国的减贫项目不附带任何政治、经济条件，推动了受援国的减贫和经济发展。但与此同时，中国的减贫项目主要通过政府推进，在直接惠及受援国民众方面略显不足。面向未来，“一带一路”倡议必将为中国—东盟减贫合作带来更大的发展空间，应充分发挥亚投行、丝路基金及“中国—东盟自由贸易区”等多种机制在减贫合作中的作用，加强对直接惠及贫困民众和社会团体的项目的投入。

〔关 键 词〕中国—东盟减贫合作、周边外交、“一带一路”

〔作者简介〕鞠海龙，暨南大学国际关系学院教授、中国南海研究协同

创新中心客座教授

邵先成，暨南大学国际关系学院2013级博士研究生

〔中图分类号〕D822.333

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2015）4期0026-14

新世纪以来，中国对东盟国家开展了一系列减贫国际合作项目，取得了有目共睹的成绩。面向未来，“一带一路”倡议将进一步深化中国—东盟减贫合作，为东盟部分国家的贫困群体带去福音。

一、东盟部分国家贫困的状况与原因

在东盟十国中，柬埔寨、老挝、缅甸、菲律宾、越南、印度尼西亚等国经济发展水平较低。这些国家建设起步普遍较晚，或多或少都有国内政治动荡、政治腐败的经历，多数存在基础设施不完善、农业生产技术落后、教育水平较低等致贫因素。其中，农业人口的贫困、高失业率以及较大的贫富差距是这些国家贫困状况的直观体现。

（一）贫困的现状

东盟各国的经济发展水平极不平衡。统计数据显示，文莱、新加坡、马来西亚的人均国民生产总值（GDP）在2012年都超过了10000美元，泰国也达到了5391美元。根据世界银行2008年确定的每人每天消费1.25美元的国际贫困线标准，新加坡、文莱、马来西亚在2012年已经没有贫困人口，泰国的贫困人口比例也只有0.04%。因此，在东盟的减贫国际合作中，基本不涉及新加坡、文莱、马来西亚和泰国。但柬埔寨、老挝、越南、菲律宾、印尼、缅甸的贫困状况却极为堪忧。根据数据统计以及国际贫困线标准，2012年，柬埔寨人均GDP为977美元，贫困率为28%；老挝人均GDP为1394美元，贫困率为31%；越南人均GDP为1596美元，贫困率为14%；菲律宾人均GDP为2565美元，贫困率为23%；印尼人均GDP为3578美元，贫困率为16%。缅甸人均GDP为861美元，在东盟十国中最低，贫困状况也最为突出。

农业不发达和农业人口的贫困是东盟部分国家的重要特点之一。以2011年东盟国家的人口统计为例，老挝的农业人口约为459.1万人，占总人口比重为71.90%；柬埔寨约为926.3万人，占总人口比重为63.79%；越南约为5526.4万人，占总人口比重为62.91%；缅甸约为3208.8万人，占总人口比重为53.14%；印尼约为9017.6万人，占总人口比重为37.26%；菲律宾约为3127.4万人，占总人口比重为32.64%。庞大的农业人口基数背后是低下的人均日GDP。2011年，越南农业人口的人均日GDP为0.99美元，柬埔寨为1.07美元，老挝为1.44美元，缅甸为1.69美元，菲律宾为2.26美元，印尼为3.29美元。显然，农民是东盟国家贫困人口比较集中的群体。

城市化、工业化是东盟国家经济发展的必经之路。在此过程中，失业和贫富分化往往不可避免。东盟最落后国家的贫困突出地表现为农业人口的贫困，而经历着城市化和工业化的国家则面临着失业率升高或贫富分化严重的问题。国际社会一般以7%为失业率警戒线。以2013年为例，菲律宾的失业率为7.3%，印尼为6%，缅甸为3.5%，越南为1.9%，老挝为1.4%，柬埔寨为0.3%。经济发展相对不错的菲律宾和印尼的失业率已超过或临近警戒值。基尼系数是国际社会用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要指标，基尼系数越大收入分配越不平均，国际上通常把0.4作为贫富差距的警戒线。以2008年为例，柬埔寨的基尼系数为0.379，印尼为0.350，老挝为0.367，越南为0.434，菲律宾为0.464。较高的失业率和基尼系数显示，经济发展不一定能够为东盟国家贫困人口带来直接红利。

（二）贫困的原因

从发展的角度考察，东盟部分国家的贫困状况主要是与其基础设施、科技和教育水平以及国内政治环境等因素有关。

在经济发展过程中，东盟部分国家面临的最急迫的问题是缺乏各类基础设施。仅以与经济发展密切相关的交通为例，柬埔寨铁路总长仅655公里，且是分别建于1931年和1960年的两条处于瘫痪状态的铁路。老挝全国只有3.5公里的铁路且没有高速公路。菲律宾号称21.6万公里的公路中有60%为乡村土路，1200公里铁路中可运营的仅400多公里。

技术和资金短缺严重制约了东盟部分国家的农业发展，导致农业产量低下。柬埔寨由于多年战乱及政府财政匮乏，其农田水利等基础设施落后，农业仍处于粗放式、广种薄收的落后局面。老挝农业基础设施不完善，缺乏必要的农业发展资本，抗自然灾害能力弱，农产品产量波动性较大，其单位面积产量在东南亚国家中最低。缅甸缺乏完善的农作物良种繁育和推广体系，新品种繁育缓慢，而且农业生产投入严重不足，农业基础设施发展滞缓，且化肥、农药的需求缺口非常大。

教育水平落后使东盟部分国家无法发挥人力资源优势。由于教育财政预算严重不足，东盟部分国家只有小学入学率有一定保证，中学入学率和大学入学率都相当低。柬埔寨2011年的小学净入学率为95.2%，中学净入学率为27.6%；老挝2012年的小学净入学率为95.2%，中学净入学率为34.7%；缅甸2012年的小学净入学率为84.6%，中学净入学率为47.5%。相对发达的菲律宾2011的小学净入学率为89.9%，中学净入学率为60.9%；印尼2012年的小学净入学率为92.5%，中学净入学率为70.8%；越南2011年的小学净入学率为95.3%，2008年的中学净入学率为83.1%。虽然越南的中学净入学率在上述国家中是最高的，但越南大学以上学历的人数只占劳动力总数的2.3%。

战乱、内部政治斗争和腐败导致部分东盟国家经济发展缓慢。越南、柬埔寨、老挝、缅甸在过去几十年均曾面临着战乱或内部政治斗争。战乱导致生产停止甚至倒退，而内斗则使领导层无法将精力放在经济发展上，政策变幻无常。菲律宾、印尼曾因内部政治斗争和腐败发展缓慢，近年已大有改观。

从东盟部分国家贫困的状况及相关原因可以看出，东盟国家中最需要国际减贫援助的是柬埔寨、缅甸、老挝三国，其次是菲律宾、越南、印尼。就减贫项目而言，最亟需的项目是以交通、能源为主的基础设施建设，以及与农业有关的技术与资金支持。

二、中国与东盟减贫合作的重点与平台

中国对东盟的减贫国际合作主要集中在柬埔寨、老挝两国，重点支持的领域主要是基础设施建设。中国是柬埔寨官方发展援助的主要捐助国之一。2000—2009年，中国对柬埔寨的官方援助合计4.65亿美元，占柬埔寨所有援助的7%。其中，仅2009年一年的援助就达1.147亿美元。中国对老挝的减贫合作主要是基础设施援建，援建工程包括宏挲火电站，南槛2、南槛3水电站，230千伏欣合—朗勃拉邦输变电线路工程，塞坎曼2水电站等。按照项目设计预期，这些电力项目的完成不仅会大大缓解老挝国内供电不足的问题，而且还将产生良好的经济和社会效益。

农业人口是东盟欠发达国家贫困的主体，也是中国参与东盟减贫国际合作的主要对象。1996—2002年，中国政府先后无偿帮助柬埔寨各省农村打水井1000口，解决了25万农村居民的饮水问题。2002年，中国同东盟签署了《农业合作谅解备忘录》，将杂交水稻种植、水产养殖、生物工艺、农场产品和机械等方面列为中国与东盟在农业科技方面长期合作的重点。此后，中国不但先后举办了几十个技术培训班，为东盟国家培养了一批农业科技人才，而且还实施了“中国—东盟粮食综合生产能力提升计划”、“中国—东盟农村发展推进计划”，帮助东盟部分国家的农业发展。

为了推动减贫国际合作，中国于2007年开始组织召开“中国—东盟社会发展与减贫年度论坛”，以及一系列有针对性的减贫研修班、合作论坛或研讨会。其中主要的有2011年举办的“中国—东盟农村扶贫政策与实践研修班”，“中国—东盟旅游促进减贫研讨会”，和2013、2014年在南宁举办的“老挝发展与减贫官员研修班”等。

在亚洲开发银行下设立的中国减贫与区域合作基金是中国与东盟减贫国际合作的主要资金平台之一。该基金于2005年成立，由中国出资，中国与亚洲开发银行共同推进，其宗旨是支持亚洲开发银行在亚太地区发展中国家的减贫、区域合作和知识共享。其后，中国先后出资4000万美元用于支持发展中国家的减贫与发展，相关项目中有27个项目重点支持东盟或东盟成员国。

此外，中国还通过“亚洲减债计划”和无偿援助等方式直接支持东盟部分国家。2002—2010年间，中国先后多次做出免除柬埔寨所有到期债务，免除老挝到期无息贷款债务，免除缅甸到期无息贷款债务等决定。中国的减债行动减轻了大湄公河次区域经济落后国家的债务负担。2015年，中国将向东盟欠发达国家提供30亿元人民币无偿援助，主要用于支持中南半岛国家的减贫合作。

三、中美日参与东盟减贫合作的差异

除了中国之外，美国、日本、澳大利亚、英国、印度等国也是东盟减贫国际合作的参与国。其中，美国和日本从20世纪50年代起就开始参与东盟减贫。早在1957年，美国就通过联合国“湄公河下游调查协调委员会”参与东盟减贫。越南战争结束后，美国仍然通过国际机构和跨国公司在该地区发挥影响。奥巴马政府宣布“重返亚洲”后，对东盟减贫合作表现出浓厚的兴趣。2009年7月，美国国务卿希拉里·克林顿同湄公河流域国家召开首届“美国-湄公河下游国家部长会议”，提出《湄公河下游倡议》，旨在促进柬埔寨、老挝、泰国和越南之间在卫生、环境、教育和基础设施方面的整体合作和能力建设。其后，美国在卫生领域投入了超过1.4亿美元，在环境领域投入了6900多万美元，在基础设施领域投入了900多万美元。

日本早期对东盟国家的减贫合作与其恢复和东南亚国家外交关系，促进日本的经济发展，以及提升日本的地区影响力的战略目标有关。这一期间，日本一方面希望通过经济外交，改善与东盟各国的政治关系；另一方面也通过与东南亚国家建立结构性经济相互依赖关系奠定了东亚经济“头雁”的地位。进入21世纪，日本参与东盟减贫合作的工作发展迅速。2000年，日本在亚洲开发银行设立日本扶贫基金，开始对经济发展水平较低的成员国提供减贫项目。2000—2014年间，日本扶贫基金先后对菲律宾、缅甸、柬埔寨、印尼、越南、老挝等国提供了大量的减贫资金。其中，对菲律宾拨款金额达4080万美元，缅甸2800万美元，柬埔寨2244万美元，印尼1745万美元，越南1653万美元，老挝1136万美元。

从项目倾向角度考察，日本扶贫基金对东盟国家的项目拨款主要流向医疗卫生和农业、资源领域。以2004—2014年的项目拨款流向为例，日本基金投入医疗卫生及社会保障项目为13个，农业和自然资源9个，多领域项目6个，教育和金融领域5个项目，其余领域各1个。

2009年，日本倡议建立了“日本-湄公河峰会”，并承诺向湄公河下游国家提供5000亿日元的政府开发援助，用于经济发展、环境保护、基础设施、民生改善等一揽子援助计划。2012年，日本又宣布提供6000亿日元，用于支持湄公河下游地区的发展。2013年底举行日本—东盟特别峰会期间，日本还分别向越、缅、老三国提供了960亿日元、630亿日元和104亿日元的政府开发援助。

中国与美日等国在参与东盟减贫合作上存在诸多不同。其中，比较显著的差异主要体现在项目选择和政治附加条件两个方面。在项目选择上，中国侧重于道路、桥梁、发电厂等大型基础设施建设。美国和日本则侧重于医疗卫生、环境保护、水资源管理、教育等方面。在附加条件方面，美国和日本国的援助常与人权、政治改革、经济改革、环境等政治条件相关，而中国则从不附加政治条件。

中国的减贫合作侧重受援国的长远利益和基础工作。项目选择重在道路、桥梁、发电厂等大型基础设施建设。这些项目一般是在受援国倡议规划中具有关键性的作用，对当地减贫具有基础性作用。例如，柬埔寨的优质稻米因贮存能力和后期加工能力不足一直无法实现高经济附加值。2014年，中国进出口银行向柬埔寨提供3亿美元的贷款，用于提升稻米贮存和后期加工能力。同年，中国还帮助柬埔寨修建了11条道路和4座大桥。这些基础设施建设为柬埔寨农业经济的发展提供了长远支持。

与中国不同，美国、日本参与东盟减贫合作多立足于发达国家的标准，强调环境保护、资源管理、医疗卫生、教育等领域。例如，美国与东盟减贫合作最新的项目文件——《湄公河下游倡议》就包含了“降低亚洲森林内的废气排量”项目（Lowering Emissions in Asias Forest）、“《湄公河下游倡议》特殊用途英语计划”项目（Lower Mekong Initiative English for Specific Purposes Program）等。日本的减贫政策与其对外政策密切相关。根据拨付对象的投入额度，日本扶贫基金支付金额最多的国家是相对发达的菲律宾，而像老挝、柬埔寨等严重贫困的国家则只有菲律宾的一半不到。

由于美国和日本主要立足于发达国家的标准实施减贫计划，因此各类减贫项目的政治附加条件也相对复杂。这与中国不附加任何政治条件的减贫援助形成鲜明对比。对此，受援国的评估报告曾明确指出：中国从未像其他援助国一样因为柬埔寨的人权、腐败、或者政治改革等问题而减少对柬埔寨的支持。中国的援助基本是基于柬埔寨的需求，而且不附加任何限制性条件。与中国相反，美国、日本等国在参与东盟减贫时常常在提供援助时附加各类政治条件。2008年缅甸曾以干涉内政为由拒绝了美国300万美元经济援助的计划。2014年，美国国务院再次宣称帮助缅甸“建设民主机制的能力以及一个参与政务的公民社会，提倡人权并增强法治”是美国援助缅甸的重点之一。

除了对受援国附加政治条件外，美国还以发达国家的环保标准影响和压制其他援助国的减贫项目。以湄公河流域的水电站建设为例，2009 年以来，美国以解决水危机和应对气候变化的名义开始干预该项目的进展。2012 年 7 月，美国向湄公河委员会提供100万美元的援助，专门用于研究湄公河上游水电站项目对湄公河生态环境的影响。2013年7月，美国国务卿克里公开以湄公河开展的基础设施建设应该获得所有相关国家的同意为由反对中国在湄公河上游建设水坝的规划。其后，美国官员又以大规模的水电站建设将严重破坏湄公河的渔业和食品安全，损害民众生活和水资源的供给等理由大肆宣扬中国“大坝威胁论”，这种旨在激起受援国对中国不满和疑虑的做法是一种带有明显政治色彩的行为。

减贫合作的社会政治效益既体现在对受援国的实际帮助上，也体现在受援国民众和社会团体对援助项目的理解和反应。对于东盟大多数发展中国家而言，贫困（尤其是与人类生存权直接相关的赤贫）是减贫最需关注的内容。柬埔寨、老挝、缅甸等东盟国家的贫困大多属于这一类。从受援国获益的角度考察，中国侧重于农业、基础设施建设的减贫项目对东盟部分国家的帮扶意义更大，民众虽然短期收益不明显，但是长期受益的效果更好。

“仓廪实而知礼节”。从人类社会发展的一般规律考察，一个国家从贫困走向发展，再到发达不仅需要相当长的时间，而且需要经历经济发展—社会发展—政治发展的渐进过程。从这个角度理解问题，对贫困国家提出高层次的政治文明的要求是违反人类社会发展的一般规律的。美国、日本在向东盟国家提供减贫援助时附加政治条件，尤其是将发达国家的人权标准，甚至发达国家都无法杜绝的腐败问题与减贫项目挂钩等做法显然是强人所难或别有用心。

民众与社会团体的反应是政府受益之外检验减贫社会政治效益的另一个重要指标。虽然在政府层面，中国的减贫援助相对于美国和日本拥有明显的优势，但是在民众和社会团体层面美国和日本减贫政策优势却相对明显。例如，中国对东盟减贫合作的主要项目是基础设施，主要的合作对象和受益对象都是当事国的政府，民众虽然也会受益，但是直接效应不明显。因此，中国东盟减贫项目存在基层连接不足的问题。以中国在柬埔寨援助的国家7号公路为例，道路基础设施的建设并未实现通过创造当地就业机会减少贫困的预期。

与中国的项目效应不同，美国和日本的项目选择和实施过程会更直接地与当地民众接轨。例如，日本扶贫基金在2012年为菲律宾提供的三个减贫项目——贫困地区儿童早期教育、住房、农业——均通过与受益人直接面对面的方式加以实施。美国国务院2014年总结对缅甸减贫合作的报告详细阐述的对孕产妇和新生儿的医护服务、社区供水系统等项目均为直接与民众相关的项目。美国和日本直接针对东盟民众提供的减贫援助使当地民众可以直接感受到来自它们的帮助，项目的推进对国家形象的推广也有更直接、正面的作用。

四、深化中国—东盟减贫合作的思路

国际减贫合作是中国周边外交的重要内容，也是中国加强与周边国家政治、经济、社会关系的重要举措。面向未来，中国“一带一路”倡议在推动中国与东盟国家关系发展的同时，也将为中国—东盟减贫国际合作带来新的机遇。将减贫合作纳入“一带一路”倡议不仅需要高效把握新时期的战略机遇，继续发扬我国既有政策的优势，也要弥补以往政策的不足。基于此，中国与东盟国家减贫国际合作要考虑增加和强化如下工作。

（一）在亚投行和丝路基金中设立减贫优先项目

“一带一路”建设的优先领域之一是基础设施互联互通。中国发起成立的亚洲基础设施投资银行和丝路基金为中国与东盟国家的国际减贫合作奠定了坚实的资金基础。当前，制约东盟部分国家发展的一个重要原因是基础设施过于落后。而建设资金不足又是导致基础设施落后的直接原因。如果中国在亚投行和丝路基金中设立减贫优先项目，使相关资金使用向减贫相关项目倾斜，则有助于解决东盟部分国家基础设施建设资金匮乏的问题，为东盟部分贫困国家的发展带来福音。

（二）建设中国—东盟减贫合作教育培训综合平台

人口素质是一个国家经济发展的基础，也是东盟部分国家最终脱贫的最根本动力。针对东盟部分国家中学、大学入学率偏低的情况，中国可以实施有针对性的教育与培训减贫计划。教育计划主要致力于基础教育，以提高东盟部分国家普遍的教育水平。培训计划则针对东盟部分国家的经济发展状况和产业发展的具体情况，创设专门的技术培训机构，以提高劳动人口的技能，增加普通民众的就业能力。

（三）重视民生工程，加强基层人文交流

中国传统的减贫合作主要通过与受援国政府的合作开展。这种合作在实践过程中存在经济效益大、社会效益小、政治效益容易被社会效益抵消的不足。面向未来，中国的减贫合作应借鉴美国、日本以参与东盟减贫合作拓展社会政治效益的思路，在坚持不附加政治条件的前提下，加大对民生项目的投入和相关项目的正向宣传。

（四）进一步发挥中国—东盟自由贸易区效能

中国—东盟自由贸易区现阶段主要以商品贸易为主。中国与东盟国家间还存在贸易不平衡现象，特别是在与东盟欠发达国家的贸易中，中国都是处于顺差地位。目前，中国正在积极推动打造中国—东盟自贸区升级版，可参照东盟部分国家的经济发展指标，降低敏感产品和服务的关税与非关税壁垒，进一步降低或取消相互投资的准入门槛，加快人流、物流、资金流、信息流区内无障碍流通，为东盟国家创造出新的发展空间，从而惠及广大贫困群体。

“一带一路”倡议的重点之一在于创造一个与周边国家共同发展的合作框架和平台。中国与东盟国家的减贫合作就是这一共同发展战略的有益组成部分。过去几十年，中国对东盟部分国家的减贫合作支持了东盟部分国家的发展。面向未来，减贫合作将在“一带一路”倡议框架下，为中国与东盟国家关系的更进一步发展奠定更加扎实的基础。

【完稿日期：2015-7-1】

【责任编辑：吴劭杰】