包容性发展视角下城镇化的社会政策调控和路径探析

饶毅

[摘要]中国的城市化道路应在包容性发展理念的指导下，以我国基本国情为出发点，以公平正义为基本原则，以人的发展为核心目标，逐渐消除城镇化中的排斥现象，构建更加公平正义的发展环境。其目的就是让经济发展成果惠及社会所有人群，在机会均等和利益共享中促进社会和谐，以实现经济社会的可持续发展。

[关键词]包容性发展；社会政策调控；路径

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.150

经济的发展、产业的集聚、科技的进步推动了城市化进程。未来中国经济增长的动力，新型城镇化不可或缺。城镇化是经济增长的动力，也是经济增长的必然结果。经济的发展不仅要有速度，也要有质量，还要兼顾社会的公平性，包容性发展无疑具有这种作用。包容性发展不仅仅是指经济的“增长”，还包括社会、教育、医疗等各方面的共同发展，强调社會发展的公平性，倡导可持续式增长、共享式增长、普惠式增长的经济发展方式。包容性增长的根本目的是使经济发展与生态环境协调及可持续发展，让全体社会成员均衡、公平、合理地共享发展的权利、机会，分享发展成果。

2007年，为解决亚洲国家发展中的贫困问题，逐渐消除对社会弱势群体的排斥现象，亚洲开发银行首次提出了包容性增长这一理念，将其定义为倡导机会平等的增长，指出弱势群体应当享有更多和更平等的社会、经济以及政治权利，强调包容性增长是有益于穷人的增长，体现在穷人能够参与经济增长做出贡献，同时也能够公平的共享经济增长所带来的成果。2006年世界银行发布的《世界发展报告 2006：公平与发展》中提出机会不平等是对人类天赋的浪费，它会加剧经济效益低下、政治冲突以及制度的脆弱性，要建立具有包容性的制度，提供广泛的机会。随着经济和社会的进步，包容性增长被赋予了越来越丰富的内涵。包容性发展来源于包容性增长，相较于“增长”，“发展”更强调在社会、政治、经济、生态多维度的进步和发展。包容性发展的内容是丰富的，概括地说，它包括四个方面的内涵：一是包容性发展是机会平等的发展；二是包容性发展是共享式的发展；三是包容式发展是益贫式的发展；四是包容性发展是人口、资源、环境和经济相协调的可持续发展。

1城镇化进程中包容性增长的背景

过去30年间，中国经历了有史以来最大规模的内部人口迁移，对于这个国家经济的增长和贫困人口的减少起到了促进作用。很大程度上，正是在这股从乡村到城市移民潮的推动下，中国的城镇人口预计将在2030年达到10亿人。这些城市移民抓住了城镇化的机会，不再务农种田，而是在城市从事更具生产性、薪酬更高的工作。通过城市化进程，中国得以保持工资高水平增长，实现生产力的跃升，并以前所未有的速度减少贫困（World Bank and DRC，2013）。但是，两种密切相关的不平等现象对包容性的城镇化进程提出了挑战：一是城镇人口中的“新二元化”和城乡分化产生的“旧二元化”。首先，进城务工人员常常因为户籍而无法享受城市的公共服务，或是比当地居民交费更高，困难更大；第二，区域间以及城乡之间公共服务的数量和质量上仍然存在较大的差距。这里存在两种假设，一是人们是为了得到更好的公共服务进城，而不是为了做更有生产性的工作，其结果则是城市的拥堵和失业。二是即使城市有更好的工作，由于城市的服务太过昂贵，其结果人力资源得不到充分开发和利用。要克服这种劳动力市场融合和劳动力市场制度方面的挑战，只有具有包容性且高效的劳动力市场才能让流动人口找到最适合自身才能的工作，并提供支持性的培训和学习，从而帮助城市移民不断保有与经济发展高效匹配的能力。

在中国城镇化率不断提高的背景下，其城市化虚高泡沫不断增加，农民工群体规模日益扩张，选择新型城市化道路的包容性发展能够有效规避和剔除城市化的虚高泡沫，稳定城市化的内在机制，重要的是可以使包括农民工在内的城市贫困阶层享有平等的权利，实现城市化的包容性发展。

2包容性城镇化导向下的社会政策调控

中国包容性城镇化基于两个主要原则。一是人员可以自由流动，寻求经济机会的最大化。允许人员和社会通过发掘中国人口潜能而实现利益最大化；二是跨地区均等享受基本社会服务和保障，允许所有公民完全融入城市生活。

中国要实现包容性城镇目标，社会政策的调控，主要从以下方面努力：一是对市民和服务提供者提供适当的激励。居住政策不应鼓励不能提高家庭成员工作生产效率的流动。政策需要保持一贯性，一方面要鼓励个人工作和开发人力资源的积极性，同时减少对福利的依赖。社会服务提供者应当有内在的制衡机制，遵守职业道德。当前医疗体制及部分教育体制的激励结构，使公共部门的作风像追求利益最大化的民营部门的作风，例如，中国1/3的住院是没有必要的，而择校费进一步拉开了“重点”学校和普通学校的差距，并且把许多学生拒之门外。地方政府需要有一套可行的激励机制，向人们提供基本的社会服务和社会保障。二是重新定义国家、民营部门、社区和家庭的角色，促进转型。在人口集中和财富增长推动下的城镇化进程为民营部门提供了机会，通过收取费用提供高端服务，并借此分担地方政府面对的财政压力。私人和公私合营的机构在教育和医疗方面发挥更大作用。这需要重新调整政府的角色，在某些领域内的干预方式需要从行政手段转变为市场手段，而另一些领域内需要政府发挥更直接的作用。国家在制定政策、许可和监管方面的能力是很必要的，同时要更加注重筹资和服务提供方面的联系并使筹资者和服务提供者分离。三是提高服务的经济可承受性和效率。改革应当与财政预算保持一致，推动公共资源的高效利用。随着中国经济增长逐渐放缓，人口逐步老龄化，保障人口增加、社会部门预算的压力会持续增加。解决这些问题需要着重强调服务效率和公共开支的价值。这个会随之需要新的信息和测评效率的工具，并通过预算和其他渠道加以推动。高效的政策更需要支持社会服务供需双方的手段。改革还需要管理系统、服务提供部门改进问责制度，公民需要帮助确保公共资源的有效利用。四是综合推进社会政策深化改革。尽管中国已经建立了基本社会服务体系，但在地区及城乡之间呈碎片化状态，部分是由于高度分权化的财政体制。这种碎片化不仅给获取城市公共服务及社会福利的流动造成障碍，还导致了资金统筹层次低以及财政资源管理的低效，这影响了社会服务的可持续性。由于中国会继续高速进行城镇化并向高收入国家迈进，进一步的改革要将重点放在社会政策和项目的整合及和谐发展上。

社会政策的调控和实施必须关注三个不同的层面。第一，高层政策要推动对外来务工人员和当地户籍人员的平等待遇。第二，特定的改革有助于实现高层政策，例如政府内部的财政改革。第三，管理体系和服务平台的具体改革可以有效促进政策改革。

3城镇化进程中包容性发展的路径

3.1实现利益共享、创造机会均等发展，建立完善社会保障制度

“利益共享”的包容性发展目标就是使全体国民，特别是经济落后地区和弱势群体，能够公平合理地分享城镇化发展带来的成果，增强人们的社会认同感，提高全体国民的幸福指数。以基于出生地的户籍制度转变为以现代的居住证制度来界定基本服务的享受资格，这是促进包容性城镇化的关键，为了与有效的城市发展目标真正保持一致，不仅应该为城镇居民提供均等的服务，还应该以在各省市、城乡间提供均等服务为目标。各省市、城乡间均等社会服务是建立在中央政府保障的最低社会服务和社会保障体系的基础上的，也是地方政府为所有居民继续提供服务的激励机制。在公共生活领域，包括教育领域、医疗卫生领域、养老保险领域、社会救助领域，不断完善社会保障制度，建立广覆盖、多层次的社会保障体系，提升城市的公共服务能力，保证公共服务的可得性，为每一个人提供平等的发展机会，确保享有公平的权利，实现基本公共服务均等化，促进人的全面发展。

3.2促进区域统筹、城乡统筹发展

所谓区域统筹，就是要突破区域分割式的城镇化规模，打破一切阻碍要素特别是阻碍劳动力要素流动的壁垒，促使经济活动迎合人口向更适于的城乡化地区集中，中国新型城镇化道路包容性发展应是全面的积极参与，但是，城乡二元户籍制度下的城镇化是“伪城镇化”，在“伪城镇化”下，外来农民工难以真正融入城市生活，平等分享城市各类公共服务，不符合包容性发展的理念，因此，实现人的城镇化和市民化，使劳动力要素充分流动、有条件的拆除户籍藩篱，改善城乡资源配置、扩大内需是推进区域统筹、实现包容性发展良好路径，所谓城乡统筹，就是要突破二元结构，实现城乡规划的一体化、产业布局的一体化、基础设施建设和运行的一体化、公共服务的一体化、管理体制的一体化和市场的一体化，使农村人口向城市集聚的过程中，城市产业结构不断优化，吸纳农村劳动力就业，创造更多的就业岗位，同时，也要改变传统的农业生产方式，使农民的收入不断增加。

3.3提升公共管理水平、完善公共政策、规范公共管理

中国新型城市化道路的包容性发展，完善的公共政策以及规范的公共管理必将成为发展成效共同分享的有力支撑。它们不仅与城市化包容性发展的基本要求密切相关，对于转变城市结构、提高城市生产力水平、促进城市经济发展也有重要作用。

首先，应着力提升公共管理水平，创新公共服务的供给方式、完善公共政策。其前提是要解决大规模公共服务均等化所需的大量资金投入的来源和配置问题。在此基础上，推动城市化包容性发展，需要对公共服务的供给方式进行考量和选择，因为公共服务的供给方式直接关系到发展成效的利益分配的共享，在全面提升城市公共服务能力和水平的同时，完善各种公共资源和公共政策等服务体系，使各类公共服务及时传递给各类社会人群，保证公共服务的可达性和可得性，有助于调节社会差距，促进机会均等、利益共享，着力推进新型城市化道路的包容性发展。

其次，规范公共管理。公共管理的水平和力度是一个城市形象的综合反映，在新型城市化道路的包容性发展视角下，城市公共管理需要不断的规范和创新内容，如宏观政策调控中的执行不力的问题、居民最低生活保障中的虚假成分问题、医疗保障不能落地的问题、食品、药品安全问题，这些问题的产生成为规范公共管理的倒逼机制。因此，建立高效、规范的公共管理制度成为包容性发展成效共享的指向。

4结论

包容性的城市化发展可以為中国带来一系列积极的经济和社会效益。城镇化的全面发展可以帮助中国平衡其经济发展，实现人力资本最大化，从而保持经济竞争力，缩小福利差距，增强社会凝聚力。在这种背景下，包容性的城镇化发展不仅是一个实现公平和体现社会凝聚力的问题，也是国家经济发展模式的一个至关重要的支撑。

注释：本文对“城镇化”与“城市化”以及“城镇”与“城市”概念不加区分，认为本质上相同。

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