浅议影响中央部门项目预算执行的主要因素及改进措施

叶敏

[摘 要]预算管理作为国家财政管理体制的重要组成部分，其执行效率和效果不但关系到财政职能的有效发挥，也关系到财政资金的使用效率和效益。多年来，虽然国家出台了一系列的政策、实施办法，但部门预算执行中，还是问题不断。文章就影响预算执行的主要因素展开讨论，发现目前预算执行中存在的主要问题并提出相应的解决措施。

[关键词]中央部门；项目预算；精细化管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.44.091

随着国家财政收支规模的不断扩大，以及对科教事业重视程度的不断提高，国家对科教事业的财政支持力度也在不断加大。近年来，各科教事业单位的中央部门项目预算大幅提高，项目预算的执行也因此得到了广泛关注。

目前，项目预算的执行普遍存在进度缓慢，资金支付“前松后紧”，年底突击用款、结转结余资金较大的情况。同时，预算执行的规范性也没有得到应有的重视。这不仅影响了财政资金的使用效率，也给财政资金的管理和支付带来风险和隐患。

本文将从影响预算执行的主要因素、目前项目预算执行过程中普遍存在的问题，以及相应的改进措施三方面与大家一同探讨、分析解决项目预算执行问题的方法。

1 影响项目预算执行的主要因素

1.1 外部因素

1.1.1 批复下达的及时性

預算下达是预算执行的前提条件，预算指标下达得越早，项目组织实施的时间越宽裕，有利于项目预算的执行。

1.1.2 国库集中支付及政府采购制度要求的不断完善

随着国库集中支付制度和政府采购政策等改革的不断深化，国家加强了对财政资金支付的监督，规范了政府采购流程，保障了财政资金的安全性，提高了财政资金的使用效率。改革后的支付方式使得资金的支付更能真实地反映项目实施的实际进度，但由于填报口径的进一步规范，加之大多预算单位对政策的改变还没有很好地适应，使得项目预算执行难度日渐加大，进度缓慢的问题日益显露。

1.2 内部因素

1.2.1 项目预算编制的准确性和科学性

科学、准确地编制项目预算是项目预算有效执行的前提。经过科学的论证和量化分析，才能够科学、准确地编制项目预算。

（1）充足的项目储备以及对储备项目详细的规划将有利于项目预算的顺利申报。

（2）项目预算编制过程中，与项目执行及物资使用部门的必要沟通，能够有效避免项目预算编制与实际执行的脱节而导致预算无法按计划执行的问题。

（3）充分的项目论证及准备工作的开展，使得项目预算下达后，即刻组织项目的实施成为可能，可从根本上解决项目预算执行进度缓慢的问题。

（4）据实际用款需求编制的项目预算，使项目预算更容易实施。

1.2.2 项目实施进度和质量

项目预算的准确编报、批复的及时下达为加快项目预算执行奠定了基础，但其根本还是必须回到项目的实施。

项目预算的执行在财务报表上表现为资金的支付，而究其根本是对项目实施的推进程度。因此，项目实施与预算管理的脱节将对项目预算执行造成影响并存在风险。

1.2.3 预算单位项目管理水平

高质量的项目管理水平是项目预算执行的必要保障，项目过程管理的粗放化将导致预算执行进度及质量的不受控制，也会给财政资金和预算管理带来风险。

2 项目预算执行过程中普遍存在的问题

2.1 项目前期论证不充分导致项目预算编制脱离实际

一是预算单位未按照其发展规划对项目进行科学规划和储备，导致项目预算申报仓促； 二是项目前期论证不充分，对项目可实施条件考虑不足，将不具备实施条件的项目进行申报，导致预算下达后项目无法实施； 三是项目预算编制前，与物资需求和项目执行部门的沟通不充分，缺乏对资金实际需求量及用途的必要了解，上报预算与实际需求量或申报内容与实际用款需求不符，造成对项目预算资金的估计不足或浪费。

2.2 部门预算下达不及时

部门预算的上报需要经过层层上报、审批，一般历时近半年，批复多于预算执行当年的一季度末下达，严重影响了预算执行进度。

2.3 项目预算的执行与相关政策脱节

国库集中支付和政府采购等政策的实施，规范了单位政府采购及资金支付流程，同时也对项目预算资金的使用提出了较高要求。如果对相关政策没有清楚的了解和掌握，政策落实不到位，相关工作没有及时开展、资料准备不充分，都会直接或间接地影响项目预算的执行。

2.4 项目实施进度与项目预算执行进度不同步

项目实施是项目预算执行的基础和灵魂。没有实施进度的预算执行是没有基础的空中楼阁，其风险是不言而喻的。

2.5 项目实施过程的管理粗放，责权不明晰

项目管理水平的高低直接影响项目预算执行的进度和质量。项目从立项、申报、实施、验收等环节涉及多个部门，由于各个部门对项目的参与时间以及参与程度不同，如果对各部门及相关人员的职责不进行明确、清晰的界定，没有详细的实施计划，财务部门很难及时、全面地掌握项目执行过程中的整体信息，对项目实施过程中出现的问题也无法做出快速、准确的反应，从而影响项目预算执行进度及质量。

2.6 项目预算管理重申报轻执行

项目的实施涉及多个部门的协同配合，由于受传统“预算是财务部门的责任”的观念的影响，很多项目负责人没有被赋予严格执行项目预算的责任，预算意识不强，仅对项目申报比较关心，对预算执行重视度不强，而财务部门因自身的局限性，很难对项目支出的合理性和必要性作出正确判断，对项目预算执行中存在的问题无法单方面作出整改和处理，进而影响项目预算的执行。

2.7 项目预算执行重进度轻效率

随着国家对财政预算工作的日渐重视以及对项目预算执行进度考核力度的不断加强，各预算单位首先感到了来自项目预算执行进度的巨大压力，但是，由于对政策理解度的不足以及执行经验的缺乏，在项目预算执行过程中往往存在侧重进度而忽略质量以及效果的现象，给项目预算执行带来风险和隐患。

2.8 对财政项目预算资金使用的监管不足

项目预算执行并不是简单地按照序时进度支付款项，而是要根据项目实施进度，严格按制度、预算、合同内容，支付资金。

由于在项目预算执行中的信息反馈、推进措施、执行情况评价、监督及奖惩措施等方面没有切实可行的举措，随意调整项目预算、不按项目实际进度申请资金支付、截留、挪用、不按规定用途使用资金、擅自扩大支出范围，虚列支出，套取和转移财政资金等现象时有发生，无形中加大了项目预算执行的风险，也对预算资金造成一定的浪费。

3 改进项目预算执行可采取的措施

3.1 建立滚动项目储备库，合理申报项目，提前做好项目预算执行前的各项准备

根据单位中长期发展规划，建立项目储备库，将各部门上报的项目进行归类入库，经过充分论证、考核和评价，每年按照轻重缓急，以及项目的可实施程度，合理排序、申报，形成项目的动态管理。

根据与物资需求部门以及项目执行部门的沟通，及时整理需求，制订详细的需求清单和实施方案，从实际需求出发编制、细化费用预算和时间预算。使项目库中的项目随时处于可实施状态，避免出现有资金无项目的情况，从根本上提高项目的可执行性；

每年根据主管部门下达的“一下”项目预算控制数，合理选择项目申报名单，细化并上报年度项目预算。在预算批复下达前，做好项目预算执行前的各项必要的准备工作（招标前的调查、询价、比选等），以及相关资料（批文、批件等）的准备工作，确保批复一旦下达，即可开展项目的具体实施工作，给项目预算的执行以充足的时间保证。

3.2 建立项目负责人制，明确项目负责人职责

在项目实施过程中，对每一个项目均指定独立、唯一的项目负责人，负责对项目实施过程进行全方位的策划、监控、管理、协调，并对项目的执行过程、完成情况负责。

项目负责人的职责包括：组织对项目实施计划的分解；明确各节点的业务负责人、具体任务、财务预算、时间预算、明确相关部门及人员的职责，确保考核有理有据。

项目负责人制的建立，将为项目的全过程管理奠定基础，项目管理水平将大幅提高，并体现为项目实施效率的提升，最终表现为项目预算执行进度的加快以及项目预算管理质量的提高。

3.3 明确项目预算的责任主体，成立项目预算管理组织机构

单位法人作为预算执行管理的第一责任人，只有通过加强内部过程管理、改善和理顺内部流程，才能从根本上解决项目预算执行缓慢、年底集中突击付款以及项目预算执行不规范的问题，降低预算管理责任。因此，成立以法人为总负责人，项目负责人、财务及相关执行部门负责人共同参与的项目预算执行管理机构，是目前较为有效的项目管理模式。

该机构主要负责审核各项目实施方案以及预算推进方案、按期对所有预算项目所处状态及预算执行进度进行汇总，把握整体预算执行情况，分析、协调、解决项目预算执行过程中遇到的困难和问题、并就项目预算执行不力的部门或人员作出处理，对项目实施动态管理，最终实现全局项目预算执行进度的有序、合规进行。

3.4 切实加快项目实施进度

项目预算表面看是指资金预算，其实质是项目的实施进度。预算的执行通过资金的支付得到反映，它受控于项目的实施进度。

项目实施过程中，项目前期准备、招投标、物资供应、项目实施、项目管理、合同管理、项目決算等环节的畅通与否都会对项目实施产生影响。只有有效提高了各环节的实施进度，才能有效提高预算的执行进度并降低预算管理风险。

3.5 实施项目全过程精细化管理

在项目实施初期，首先，项目负责人应组织项目各相关部门及人员详细了解项目计划的开始时间、周期、整体预算等情况；其次，结合上级在各个考核点上对项目预算执行的要求，对项目实施过程进行任务分解，确定重要节点；再次，明确各节点的执行部门以及财务在各关键节点的职能，按进度下达分月项目预算执行指标；最后，督促并协调相关部门配合项目实施，使项目实施过程在每个节点的畅通无阻，项目实施进度与项目预算执行进度协同一致。确保预算按期按质完成，避免年末大量结余结转资金，实现项目预算执行进度与业务进度的联动。

项目负责人还要对项目实施过程进行跟踪，定期将项目实际执行进度与计划进度进行比对、对差异进行分析、并将问题反馈到项目预算管理部门，作为项目预算管理部门下一步工作安排以及调整的重要依据；对预算管理部门下达的指令应及时跟进、落实解决措施；督促及时办理项目结算手续，组织项目决算，提交项目竣工决算资料。

在项目预算执行过程中，各节点负责人必须严肃财经纪律，严守规章制度，严格按照制度、项目预算、项目实施进度办理款项的支付，防止财政资金使用、管理中的各种违法违规行为，保障财政资金的安全，防范项目预算管理风险。

3.6 建立有效的项目预算执行考评机制

为了充分调动项目参与部门及人员的工作积极性，建立有效的项目预算执行考评机制是个必要的措施，把项目执行情况纳入对部门及员工的绩效考评，以此督促各项目参与部门及人员提高认识，努力按计划完成工作任务，保障项目预算的最终执行。

只有参与预算的各单位、部门立足制度，齐抓共管，预算执行中的各种问题才会得到根本解决，国家实施预算管理的初衷才会得以实现。

参考文献：

[1]江苏省财政监察专员办.专项支出预算执行进度慢原因浅析[EB/OL]. http：//www.mof.gov.cn/pub/jiangsu/lanmudaohang/dcyj/201405/t20140508_1076994.html.

[2]中国农业科学院蔬菜花卉研究所.农业科研单位预算执行中的问题及改进措施[J].中国农业会计，2009（7）.

[3]张朝莉.影响财政支出预算执行进度的原因及对策[J].财政监督，2011（22）.